Törvényhozás 1989–2006

A Magyar Köztársaságban a legfőbb törvényhozó hatalom a népképviselők alkotta országgyűlés. Törvényt csak és kizárólag az állampolgárok által választott országgyűlési képviselők alkothatnak. Minden más szerv csak alacsonyabb rendű jogszabályt (rendelet, határozat) adhat ki.

A 386 országgyűlési képviselőt négy évre választják az állampolgárok. A képviselőjelöltek kétféle módon juthatnak be az országgyűlésbe: egyéni vagy pártlistás képviselőként. Ennek megfelelően az állampolgárok egyéni jelöltekre (független jelöltekre vagy pártok jelöltjeire) és pártokra szavazhatnak. A pártok a választás előtt közzéteszik azon képviselőjelöltjeik listáját, akik a pártokra adott szavazatok arányában jutnak az országgyűlésbe.

A 386 képviselő közül 210-et a pártlistákon jelölnek, 176-ot egyéni kerületben. Pártlistáról viszont csak annak a pártnak jelöltjei nyerhetnek mandátumot, amely átlépte az ún. parlamenti küszöböt, azaz a pártokra leadott szavazatok öt százalékát megszerezte. (1989-ben a küszöböt 4 százalékban határozták meg, s az 1990-es választást eszerint tartották meg, majd az 1994-es választás előtt emelték fel 5 százalékra!) Ha egy párt nem éri el a küszöböt, de egyéni jelöltjei között vannak, akiket képviselővé választották, akkor a párt ezen képviselői révén jelen lehet a parlamentben.

A törvényhozó országgyűlés igen fontos hatalmi jogkörökkel rendelkezik más „hatalmi ágak” hivatalviselőinek kiválasztásában! Az országgyűlés választja meg 1) a köztársasági elnököt öt évre; 2) a miniszterelnököt és a kormányt négy évre; 3) az Alkotmánybíróság tagjait kilenc évre; 4) a Legfelsőbb Bíróság elnökét hat évre; 5) a Legfőbb Ügyészt hat évre, 6) az állampolgári jogok biztosait hat évre; 7) az állami számvevőszék elnökét tizenkét évre. Mindegyik tisztség esetében a megválasztás feltétele az országgyűlési képviselők kétharmadának támogatása. Ugyancsak a fékek és ellensúlyok elve szerint nem intézhetnek kérdést vagy interpellációt a képviselők a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez és az Alkotmánybíróság tagjaihoz. Az Állami Számvevőszék elnökéhez, valamint a Nemzeti Bank elnökéhez pedig csak kérdéssel fordulhatnak.

Magyarországon az ügyészség parlamenti felügyelet alatt áll, a legfőbb ügyészt az országgyűlés felelősségre vonhatja, a képviselők interpellációt intézhetnek hozzá.

Az országgyűlés az olyan, saját ellenőrzése alá tartozó tisztségviselőket is megválasztja, mint 1) a nagykövetek, 2) az Országos Rádió és Televíziós Tanács (ORTT); 3) a közszolgálati Magyar Rádió és Magyar Televízió médiakuratóriumainak elnökségei; 4) a Magyar Távirati Iroda Rt. (MTI) tulajdonosi tanácsadó testületének tagjai.

A magyar országgyűlés egykamarás, nem létezik a népképviselőkétől eltérő módon megválasztott képviselők második kamarája (pl. felsőház), de parlamenti pártok részéről is rendszeresen felvetődik olyan második kamara létrehozásának gondolata, amelyben társadalmi és civil szervezetek, illetve érdekképviseletek testületek képviseltetnék valamilyen módon magukat. Ide kapcsolódik a magyarországi nemzeti kisebbségek parlamenti képviseletének már említett problémája, ami elsősorban azért nem oldódott meg mindeddig, mert a parlamenti pártok nem találtak alkotmányos megoldást a választási rendszer szükséges módosítására, és – főleg – nem mutatnak kellő elszántságot az alkotmányos megoldás megtalálására.

Az országgyűlés élén az országgyűlés elnöke, az abszolút többséggel megválasztott házelnök áll, aki az erőviszonyok alapján mindig a legnagyobb frakcióból, a vezető kormánypártból kerül ki. Annak ellenére, hogy abszolút többséggel megválasztható, igyekeznek olyan személyt házelnöknek jelölni, akit az ellenzék részéről is bizalom és konszenzus öve. A kormánypárti házelnöknek igen komoly politikai súlya van. A házelnök élvezi, mert élveznie kell a kormányfő bizalmát, és lojálisnak kell lennie hozzá és a vezető kormánypárthoz. A kormányfők és házelnökök rendszeres – nem nyilvános – politikai megbeszéléseket is folytatnak az országgyűlés feladatairól és munkájáról. A házelnök a kormánypárti frakciókkal egyetemben meghatározó szerepet játszik az országgyűlés napirendjének alakításában, és abban, hogy egy törvényjavaslattal mikor foglalkozzon az országgyűlés. A házelnök vagy – távollétében – valamelyik elnökhelyettese vezeti a plenáris ülést, alkalmazza a plenáris ülésre vonatkozó szabályokat, és vitás ügyrendi kérdésekben saját belátása szerint dönt.

Az egyes képviselők és a képviselőcsoportok mellett törvénykezdeményezési joga van a kormánynak és a köztársasági elnöknek is. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megsemmisítheti (érvénytelenítheti) az általa alkotmányellenesnek talált törvényeket.

Minősített többséget igényelnek az ún. kétharmados törvények, amelyeket az összes (386) vagy a jelen lévő képviselő legalább kétharmadának kell megszavaznia. Abszolút többséget igényelnek az ún. feles törvények, amelyeket legalább a jelen lévő képviselők felének (50% + 1 szavazat) szavazatát követeli meg. A jelen lévő képviselők kétharmadának egyetértése kell az alkotmányosan rögzített „kétharmados” törvények megszavazásához, míg alkotmánymódosításhoz az összes képviselő kétharmadának támogatása szükséges.

A plenáris vitát megelőzően az illetékes országgyűlési bizottságnak kell megvitatnia a törvényjavaslatokat, amelyeket alkotmányossági és törvényességi szempontból minden esetben véleményez az országgyűlés jogi bizottsága.

Az alkotmány mellett a törvények legfontosabbika a minden év végén megszavazott költségvetési törvény. A hatalmi egyensúlyok és fékek elve szerint a kormányok csak törvényben meghatározott összeggel gazdálkodhatnak, és törvényben foglalt célokra törvényben meghatározott mértékben költhetnek. A kormányok ezért minden évben részletesen kidolgozott tervezetet nyújtanak be következő év állami kiadásairól, amit az országgyűlés a költségvetési vita során megtárgyal. A költségvetési törvénytervezet az országgyűlés abszolút többségének kell megszavaznia.

Az alkotmány módosításához az összes képviselő kétharmadára van szükség, ami a magyar gyakorlatban azt jelenti, hogy a kétharmados többséggel nem rendelkező kormányoknak meg kell állapodniuk az ellenzéki pártokkal vagy azok egy részével. A kétharmados szabály lényege, hogy a mindenkori kormánypártok ne módosíthassák önkényesen, szabad belátásuk és önös érdekeik szerint az alaptörvénynek számító alkotmányt, vagy a súlyuk miatt kétharmados szabály alá tartozó törvényeket.

Az országgyűlés másik fontos funkciója a törvényalkotás mellett a végrehajtó hatalom ellenőrzése. A kormányzat kontroljának eszköze a kérdés, az interpelláció és a vizsgálóbizottságok felállítása.

A vizsgálóbizottságok súlyát gyengíti Magyarországon az, hogy a bizottság elé idézett személyek bármilyen ürüggyel megtagadhatják a megjelenést, mert távollétüknek nincs jogi következménye, és a bizottságoknak nincs joga előállíttatni vagy szankcionálni az illetőt.

Külön kell szólni a végrehajtó hatalomnak (kormánynak) bizalmatlansági indítvány által történő parlamenti ellenőrzéséről. Magyarországon a konstruktív bizalmatlansági indítvány honosodott meg: csak a miniszterelnökkel, illetve a kormány egészével szemben lehet bizalmatlansági szavazást kezdeményezni, és csak abban az esetben, ha egyben meg is nevezik azt a személyt, akit a hivatalban lévő kormányfő helyett miniszterelnöknek javasolnak. A bizalmatlansági indítvány azért konstruktív, mert elejét veszi annak a „destruktív” megoldásnak, hogy úgy buktassák meg a kormányfőt, hogy helyette nem választanak rögtön újat, miáltal hosszú időre megbénulhat a kormány munkája, mert csak a miniszterelnök megbuktatásában volt konszenzus, az új miniszterelnök személyében már nem. A konstruktív bizalmatlansági indítvány magyar változatában nem lehetséges a kormány egyes tagjaival szemben bizalmatlansági szavazást kezdeményezni.

Magyarországon érdemben Medgyessy Péterrel (MSZP) szemben vetődött fel bizalmatlansági indítvány benyújtása 2004-ben, amikor a koalíciós partner szabad demokraták egyre nyíltabban hangoztatták elégedetlenségüket és politikai bizalmatlanságukat vele szemben, és nyilvános viták tárgya volt a bizalmatlansági indítvány alkalmazása. Medgyessy Péter azonban elébe ment az eseményeknek, és benyújtotta lemondását.

A modern parlamentáris demokráciák rendkívüli mértékű pártosodása miatt a magyar országgyűlésben is a pártok által jelölt és párttag képviselők vannak elsöprő többségben.

A képviselőknek joguk van bármely szempont szerint képviselőcsoportokba (frakciókba) tömörülni. A pártosodásnak megfelelően a képviselők pártfrakciókat hoznak létre. A pártok képviselője lehet olyan valaki is, aki nem tagja a pártnak, de a párt őt jelölte a választáson, és választási kampányát támogatta. A pártok listáján szerepelhetnek, és így – listán – az országgyűlésbe juthatnak be azok is, akik szintén nem párttagok. Az egyetlen párfrakcióhoz sem tartozó képviselők a független képviselők. Egy képviselő két értelemben lehet független: eleve független, tehát pártok által nem támogatott jelöltként jutott be az országgyűlésbe, és ott nem csatlakozott egyetlen pártfrakcióhoz sem, vagy pártfrakcióhoz tartozott a képviselő, de onnan kilépett, vagy kizárták. A független képviselők száma olyannyira megnőhet egy parlamenti ciklusban, hogy akár önálló frakciót, a függetlenek képviselőcsoportját is létrehozhatják, ha elérik a minimális létszámot. Frakciót minimum 15 képviselő hozhat létre, és ennek a követelménynek általában a pártokhoz tartozó képviselők tudnak eleget tenni. A minimális létszám követelmények rendkívüli jelentősége van, amikor belső politikai konfliktusok, kilépések, kizárások vagy kettészakadás miatt egy pártfrakció létszáma 15 alá csökken, ezért a frakció megszűnik. Az országgyűlés „belső alkotmánya”, a házszabály 1990-ben még 10 főben szabta meg a frakcióalakításhoz szükséges létszámot, amit 1994-ben emeltek 15-re. Ugyancsak 1994-ben módosították a házszabályt, melynek értelmében a frakciójukat elhagyó képviselők nem ülhetnek át rögtön egy másik frakcióba, hanem csak 6 hónap kivárási idő után. Ezek a változtatások a frakciórendszer stabilizálását szolgálták, hogy elejét vegyék annak, hogy „fegyelmezetlen”, s főleg a „dezertőr” képviselők könnyen átalakíthassák és kiszámíthatatlanná tegyék az országgyűlésen belüli és pártfrakciók (pártok) közötti erőviszonyokat.

A frakcióalakításhoz szükséges minimális létszám alkotmányjogi okokból mégsem jelent merev határt! 1998-ban, amikor az MDF 17 egyéni jelöltből lett képviselője frakciót alakíthatott, a Magyar Igazság és Élet Pártjának (MIÉP) 14 csak pártlistáról országgyűlésbe jutott képviselője a házszabálynak a 15 fős létszámhatárra vonatkozó rendelkezése miatt nem hozhatott létre frakciót. A MIÉP nem értett egyet a kialakult helyzettel, és arra hivatkozva fordult az Alkotmánybírósághoz, hogy azért van joguk frakciót alakítani a házszabállyal ellentétben, mert a párt a szavazatok 5,47 százalékával átlépte a küszöböt. Az Alkotmánybíróság helyt adott a MIÉP alkotmányos panaszának és indokának, és a párt frakciót alakíthatott. A probléma azonban nem oldódott meg véglegesen, mert az Alkotmánybíróság nem döntött arról, hogy a MIÉP – s bármely hasonló helyzetbe kerülő párt – meddig élvezhet kivételes alkotmányos elbánást. Amikor a MIÉP frakciójának létszáma 13-ra csökkent, az Orbán-kormány baloldali ellenzéke, az MSZP és az SZDSZ követelte is a jobboldali MIÉP frakciójának megszüntetését, amit viszont a jobboldali kormánytöbbség elutasított.

A magyar országgyűlésben is erős frakciófegyelem korlátozza a képviselők szabadságát. A végső álláspontot megelőlegező érdemi viták nem a plenáris ülésen, hanem a kulisszák mögött, a frakciókban folynak. A pártok számára fontos kérdésekben a frakciógyűléseken döntenek arról, hogy az egyes képviselők hogyan szavazzanak. A döntések kötelezők, és a „fegyelmezetlen”, nem a döntés szerint szavazó képviselőket különböző szankciókkal sújtják. Csak a kevésbé fajsúlyos ügyekben szokás a képviselők „lelkiismeretére” bízni azt, hogy miképpen szavazzon. A frakciófegyelem különösen a kormánypártok számára fontos, és olyan mértéket ölthet, hogy a kormánypárti frakciók valóságos „szavazógép” módján működhetnek. A magyar gyakorlatban a kormánypárti frakcióvezetők általában a kormányfő bizalmi emberei közé tartoznak, de legalábbis – ha más párthoz tartoznak – lojálisak hozzá. A kormánypárti frakcióknak az is az elsődleges politikai funkciója, hogy kiszolgálják kormányuk (miniszterelnökük) politikai irányvonalát.

A kérdések is interpellációk elsősorban az ellenzéki képviselők „fegyvertárába” tartoznak, azonban 1998 után egyre kedveltebb lett a kormánypárti képviselők körében is, akik az ellenzék számára kényes ügyekben tesznek fel kérdéseket saját kormányuk tagjainak. A szavazógéppé változó kormánypárti frakciófegyelem, az interpellációk kormánypárti felhasználása és a vizsgálóbizottságok munkájának – akár kormánypárti képviselők általi – ellehetetlenülése jelzi, hogy az országgyűlés egyre kevésbé tud megfelelni egyik alapvető rendeltetésének, a végrehajtó hatalom (kormány) ellenőrzésének.

Azzal, hogy a kormányok és a kormánypártok kézben tartják az országgyűlési képviselők nagyobb részét, az országgyűlés kormánypárti többségét, az országgyűlés végrehajtó hatalom (kormány) feletti kontrollja lényegében a mindenkori ellenzéki kisebbségre hárul. Szinte elképzelhetetlen, hogy a kormánypárti többség ellenőrizze saját kormányát. Ezért is érintette nagyon érzékenyen az Orbán-kormány ellenzékét az, hogy a kormánypártok megszavazták a kormány kezdeményezését a háromhetes ülésrend bevezetésére. Az országgyűlés kezdettől, 1990-től fogva hetente ülésezett, ami biztosította az ellenzéknek a lehetőséget, hogy a kormány ellenőrzése végett minden héten éljen a kérdések és interpellációk jogával. A háromhetes ülésrend egyébként racionálisan méltányolható indoka az volt, hogy a képviselőknek több idejük lesz konkrét ügyekben felkészülni a vitára, és ellátni képviselői munkájukat a választókerületekben. Az Orbán-kormány azonban nem törekedett konszenzusra az ellenzékkel, ezért az okkal–joggal mondhatta, hogy az ülésrend egyoldalú módosításának csak az a célja, hogy az ellenzéknek minél kevesebb alkalma legyen kérdéseket és interpellációkat intézni a kormányhoz. Az Orbán-kormányt váltó Medgyessy-kormány országgyűlési többsége vissza is állította a hetenkénti ülésezést.

A bizottsági struktúra leképezi a kormányzati struktúrát: Az egyes minisztériumoknak, azok funkciójának és tevékenységének megfelelő bizottságokat hoznak létre, amelyek az adott minisztérium munkáját hivatott kontrolálni. Az állandó bizottságok mellett felállíthatnak állandó bizottságokon belüli albizottságokat, valamint eseti bizottságokat.

A törvényjavaslatok csak meghatározott procedúra útján válhatnak törvénnyé. A törvényhozás napirendjéről a Házbizottság konszenzussal dönt a házelnök javaslata alapján, de ezt a napirendet még a plenáris ülésnek is – vita nélkül – meg kell szavaznia. A törvényjavaslatok először tárgysorozatba veszik, majd napirendre tűzik, s csak a legvégső stádium a plenáris ülés vitája a törvényjavaslatról és a módosító indítványokról. Egy beterjesztett kormányzati törvényjavaslatot 1) automatikusan tárgysorozatba vesznek; 2) a házelnök az illetékes bizottság elé utalja a javaslatot és/vagy a házelnök javaslatára a plénum szavaz arról, hogy napirendre tűzze-e törvényjavaslat tárgyalását; 3) a plénum általános vitát folytat a napirendre tűzött törvényjavaslatról, és a bizottsági véleményről, ha a törvényjavaslatot előzőleg az illetékes bizottság is megtárgyalta; 4) az általános vita után a plénum vagy részletes vitára bocsátja a törvényjavaslatot, vagy újra az illetékes bizottság elé terjeszti újratárgyalásra, és azt követően folytatja le a részletes vitát; 5) a részletes vita után vagy határozatot hoznak, tehát szavaznak, vagy megint bizottság elé terjesztik a törvényjavaslatot, és azután tartanak szavazást.

Az országgyűlésnek jogában áll népszavazást kiírni. Népszavazást a köztársasági elnök és az állampolgárok is kezdeményezhetnek. Az érvényes népszavazások eredményei kötelező erejűek az országgyűlés számára. Az érvényes népi kezdeményezések az országgyűlést arra kötelezik, hogy a kezdeményezésben meghatározott kérdésekkel foglalkoznak.

Az országgyűlési képviselőket különleges jogvédelem, az ún. mentelmi jog illeti meg, amely garantálja, hogy a képviselőket semmilyen módon se lehessen bíróság elé állítani politikai tevékenysége és képviselői ténykedése miatt. A mentelmi jog a teljesen megalapozatlan és öncélú pereskedésektől és jogi eljárásoktól is védi a képviselőket, hiszen állandó bíróság elé citálásukkal el tudnák lehetetleníteni munkájukat, és le tudnák rombolni a beléjük vetett bizalmat. A mentelmi jog azonban nem jelent abszolút menteséget. Az országgyűlés mentelmi bizottsága dönt arról, hogy a képviselőket „kiadják-e” az igazságszolgáltatásnak, büntető vagy szabálysértési eljárást kezdeményezhetnek-e és büntető-eljárásjogi kényszerintézkedést alkalmazhatnak-e velük szemben. országgyűlési képviselőt csak tettenérés esetén lehet őrizetbe venni!

Az országgyűlés szuverenitását hivatott biztosítani az a munkajogi megoldás, hogy a képviselőknek mint képviselőknek nincs munkáltatójuk, ezért fizetésüket saját maguk állapítják meg. Azoknak a képviselőknek, akik megválasztásuk előtt munkaviszonyban álltak, képviselőségük alatt fizetés nélküli szabadságot kell biztosítani, és munkahelyükről nem bocsáthatók el.