Kormányzat 1848–1849

Az államfő és a végrehajtó hatalom

1848. március 17-én Bécsben István főherceg nádor az uralkodó jóváhagyásával miniszterelnökké nevezte ki Batthyány Lajos grófot, s kormányalakításra hatalmazta fel. Ezzel, ill. a „független magyar felelős minisztérium alakításáról” szóló törvénnyel alapjaiban változott meg a végrehajtó hatalom gyakorlása Magyarországon. 1848 előtt azt az uralkodó a tőle függő kormányszékeken keresztül gyakorolta, a törvénnyel azonban egy parlamentnek felelős független kormány kezébe került, amely alig függött az uralkodótól. A megalakuló Batthyány kabinet 1848. szeptember 11-én mondott le. Utána sikertelen kísérlet történt egy szintén általa vezetett kormány felállítására, szeptember végén azonban a kormányzást az országgyűlés által választott testület, az Országos Honvédelmi Bizottmány vette át, melynek elnöke Kossuth Lajos lett. A függetlenség kimondása és a Habsburg dinasztia trónfosztása után 1849. május 2-án alakult új kormány Szemere Bertalan vezetésével, amely augusztus 11-éig töltötte be hivatalát.

Az uralkodó és hatásköre

Az 1848-as törvénycikkek lényegesen csökkentették, alkotmányos keretek közé szorították az uralkodó hatáskörét. Személyét tekintve szent és sérthetetlen maradt ugyan, hozzájárulása nélkül törvény nem születhetett, de rendeletei csak miniszteri ellenjegyzés mellett voltak érvényesek. Ő nevezte ki a miniszterelnököt, s a minisztereket a kormányfő előterjesztésére megerősítette. A törvényhozásban megtartotta a törvények kezdeményezésének, szentesítésének és kihirdetésének jogát. Az országgyűlést összehívhatta, elnapolhatta, berekeszthette és feloszlathatta. Utóbbit azonban érdemben nem érvényesíthette, mert Kossuth Lajos javaslatára a törvénybe iktatták, hogy az előző évi zárszámadás, ill. a következő évi költségvetés elfogadása előtt nem lehet az országgyűlést feloszlatni. Megtartotta az egyházi méltóságok, az ország zászlósai kinevezésének, a kegyelmezésnek, nemesi címek és rendek adományozásának jogát, de csak „az illető felelős magyar miniszter ellenjegyzése” mellett. Ugyancsak ellenjegyzés mellett, de hadügyre vonatkozó felségjog volt a hadseregnek az ország határain kívül történő alkalmazása és katonatisztek kinevezése. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a miniszter az ellenjegyzés megtagadásával útját állhatta az uralkodói akarat érvényesülésének.

A király távolléte, vagy akadályoztatása esetén, a nádor a korona egységének és a birodalmi kapcsolatoknak épségben tartása mellett teljhatalommal helyettesíthette az uralkodót. Ez esetben az ő személye is szent és sérthetetlen volt. Ezt a jogosítványt azonban a törvény csak István főherceg nádor személyére korlátozta. (A nádori jogkör kiterjesztése azért volt fontos vívmány 1848 tavaszán, mert az uralkodó folyamatosan Bécsben élt a birodalmi és udvari érdekeket mindenek fölött szem előtt tartó kamarilla befolyása alatt.) Az 1848: III. tc. megadta számára azt a jogot is, hogy az uralkodó jóváhagyásával miniszterelnököt nevezzen ki. Júniusban újabb jogokkal bővült a hatásköre: megnyithatta az országgyűlést, sőt szentesíthette a törvényeket is. Amikor azonban július végén felszámolták az észak-itáliai mozgalmat, az udvar visszavonta ezen jogokat.

A kormány

Az 1848: III. tc. értelmében a végrehajtó hatalom forma szerint az uralkodó – távollétében a nádor –, gyakorlatilag egy polgári jellegű felelős és független kormány kezébe került, amely kinevezése után érdemben az uralkodótól függetlenül gyakorolhatta azt. „Őfelsége s az Ő távollétében a nádor s királyi helytartó a végrehajtó hatalmat a törvények értelmében független magyar minisztérium által gyakorolják, s bármely rendeleteik, parancsolataik, határozataik, kinevezéseik csak úgy érvényesek, ha a Buda–Pesten székelő miniszterek egyike által aláiratnak.” A törvény szövege formailag egy minisztériumról beszél, amelynek osztályai vannak, tehát kollektív testületet hoz létre, de minden tagjának egyéni felelősségét szögezi le. Ezek az osztályok fejlődtek ki a gyakorlatban szakminisztériumokká, s mindegyiknek több osztálya lett. A minisztérium egy elnökből és – ha ő maga nem vállal tárcát – nyolc tagból áll. Egy miniszter „folyvást Őfelségének személye körül lesz, s mindazon viszonyokba, melyek a hazát az örökös tartományokkal közösen érdeklik, befolyván, azokban az országot felelősség mellett képviseli”. A kormány működésének előfeltétele a parlamenti többség támogatása. A miniszterek minden általuk hozott, vagy általuk aláírt rendeletért felelősek, vagyis függenek a parlamenttől. A minisztertanács üléseit az elnök tetszése szerint bármikor összehívhatta, s azon az uralkodó és a nádor távollétében elnökölt is. (1848-ban V. Ferdinánd sohasem vett részt a minisztertanács ülésén. István főherceg nádor többször is megjelent ott, az üléseket azonban többnyire Batthyány Lajos gróf vezette.) A kormány jogköre kiterjedt mindazon tárgyakra, amelyek korábban a kancellária, a helytartótanács és a kamara hatáskörébe tartoztak, ennél pontosabb meghatározásra nem került sor. A törvény nem zárta ki annak lehetőségét, hogy a miniszterek induljanak a választásokon, s képviselői mandátumhoz jussanak. Az országgyűlés mindkét házában „üléssel bírnak”, ott felszólalhatnak, ill. kívánságra ott kötelesek megjelenni „s a megkívántató felvilágosításokat előadni tartoznak”. Részletesen szabályozta a törvény a miniszteri felelősséget. Felelősségre vonhatók voltak minden olyan tettért vagy rendeletért, „mely az ország függetlenségét, az alkotmány biztosítékait, a fennálló törvények rendeletét, az egyéni szabadságot, vagy a tulajdon szentségét sérti, s általuk hivatalos minőségükben követtetik el, vagy illetőleg adatik ki”. A kezeikre bízott pénz és értékek elsikkasztásáért, avagy törvényellenes alkalmazásáért, ill. ha mulasztásokat követtek el a törvények végrehajtásában és a „közcsend és bátorság fenntartásában”. A miniszter vád alá helyezését az alsóház rendelhette el, ha azzal a többség egyetértett. Bíráskodni viszont a felsőtábla tizenkét titkos szavazással választott tagja volt jogosult. Hivatalos minőségükön kívül elkövetett bűnökért a köztörvények hatálya alá tartoztak.

Az Országos Honvédelmi Bizottmány

1848/49 sajátos végrehajtó hatalma az Országos Honvédelmi Bizottmány. Batthyány Lajos ügyvezető miniszterelnöksége idején, szeptember 15-én kezdeményezte Kossuth a képviselőházban, hogy a gróf honvédelmi intézkedéseinek parlamenti ellenőrzésére válasszanak egy bizottságot. A titkos szavazással választott hat fős testület a „képviselőház honvédelmi bizottmánya” néven jött létre. Szeptember 28-án a miniszterelnök távollétének idejére – Batthyány ekkor a katonai táborban tartózkodott – a képviselőház a „honvédelmi választmány” fővárosban tartózkodó tagjait bízta meg a végrehajtó hatalom vitelével. Szeptember 30-tól immár Országos Honvédelmi Bizottmány néven működtek tovább, s a munkába bekapcsolódtak a volt minisztériumok államtitkárai is. Október 3-án négy felsőházi taggal bővült a testület. Batthyány másodszori lemondása és az uralkodó október 3-i manifesztumát követően 8-án Kossuth azt javasolta, hogy a képviselőház a végrehajtó hatalmat ruházza az OHB-re, ami meg is történt. Eszerint „a képviselőház az ország kormányzatát mind a két ház részéről kiküldött honvédelmi bizottmány kezébe mind azon hatalommal, mellyel egy ország teljhatalmú kormányának bírnia kell, letévén, a honvédelmi bizottmányt mindaddig, míg az ország normális állapotba jövén, törvényesen elismert kormánya nem lesz, az ország teljhatalmú kormányának, Kossuth Lajos honpolgárt és képviselőt pedig egyetemes felállássali kijelentéssel e kormány elnökének nyílvánítja…”. Az új végrehajtó hatalom minden olyan intézkedést megtehetett, „amelyeket az ország jelenlegi állapota megkíván”, s egyedül az országgyűlésnek tartozott felelősséggel, amely a tagokat bármikor visszahívhatta. Kossuth olyan kormányként értelmezte ezt, amely „eljárásának eszközeit nemcsak a törvényből, hanem a haza veszélyéből is meríthesse”. S hogy munkájában ne kössék meg, tevékenységét csak általánosságban körvonalazták. Az OHB az első időben testületi döntéseket hozott, a kollegiális tanácskozási módszer azonban rendkívül lelassította az ügyintézést, holott az ország helyzete gyors reagálást és intézkedéseket kívánt. A képviselőháztól kapott felhatalmazás alapján ezért Kossuth november 20-a után kísérletet tett kormányszintű átszervezésre, amely azonban személyi kérdések miatt megakadt. Megmaradt az OHB, a teendőket azonban a tagok között felosztották. Így minden „választmányi tag úr a maga szakában az organizáció és személyzeti választás tekintetében a kellő hatósággal természetesen fel lévén ruházva”. Az ügyintézés rendjét is kialakították: minden hivatalos iratot, amely Kossuthnak, avagy az OHB-nek volt címezve, az elnöki iroda titkára bonthatott fel, osztályozta azokat, s továbbította a reszortok szerint. Nem írták körül, hogy mi tartozik az elnöki hatáskörbe, így Kossuth meglehetősen tágan értelmezte azt: minden lényeges kérdésben fenntartotta magának a döntés jogát.

A kormányzóelnök

Az ország függetlenségének kikiáltása felvetette az államforma és az államfő kérdését. Az ország jövendő „kormányrendszerét” illető döntést elhalasztották, azonban Kossuth Lajost kormányzóelnökké, tehát államfővé választották. Jogkörét, a kormányhoz és az országgyűléshez való viszonyát Kossuth maga fogalmazta meg május 2-i levelében, amit mindkét ház tudomásul vett, így országgyűlési határozattá vált. Eszerint a kormányzóelnök rendeletei, határozatai csak valamely miniszter ellenjegyzése mellett érvényesek; csak a miniszterek által kormányozhat; hatósága a magasabb egyházi, világi és katonai kinevezéseken túl az állam kormányzati politikájának meghatározására, „s a rendezést és szabályozást meghatározó rendeleteknek megállapítására szorítkozik”. Ez utóbbi kérdésekben a miniszterek is csak a kormányzóelnök helybenhagyásával intézkedhetnek. A miniszterek megbízatása, felmentése a kormányzóelnök jogköre lett. Hadüzenet, béke- és szövetségkötés csak a nemzetgyűlés beleegyezésével érvényes. A kegyelmezési jog egy négytagú, kormányzó által kinevezett kegyelmi szék kezébe került. A hatáskör tág megfogalmazása oda vezetett, hogy 1849 nyarán állandó konfliktusok keletkeztek Kossuth és a minisztérium tagjai között. Igaz, oka volt ennek az is, hogy a kormányzóelnök sok esetben önhatalmúlag kitágította a számára meghatározott jogkört.