Helyi közigazgatás 1849–1867

A katonai kormányzás időszaka (1849. nyár – 1850. december)

1849 elejétől, az ország katonai megszállásától kezdve különböző katonai kerületeket hoztak létre, 1849 novemberére hat nagy katonai kerület maradt (a Vajdaság területét is beszámítva). A katonai kerület parancsnoka volt a kerületben a végrehajtó hatalom vezetője, ő felelt a közrend fenntartásáért. A polgári ügyeket a mellettük működő miniszteri biztosok intézték. A katonai kerületeket 2–3 polgári kerületre osztották fel, élükön a kerületi főispánokkal.

A provizórium időszaka (1851. január – 1853. április)

1850. szeptember 13-án császári rendelet jelent meg az ország véglegesnek szánt közigazgatási szervezetéről: Az öt katonai kerület kereteit megtartva öt közigazgatási kerület létrehozását rendelték el Pest–Buda, Sopron, Pozsony, Kassa és Nagyvárad központtal.

Az országos közigazgatás élén a helytartó állt, a kerületeket a kerületi főispánok igazgatták (a jász-kunsági kerület vezetője a jászkun kapitány). A kerületek megyékre oszlottak, élükön a megyefőnök. A megyéken belül a közigazgatás legkisebb alapegységei a járások maradtak, vezetőjük a közigazgatási szolgabírónak nevezett járási biztos. A járások határait úgy kellett meghúzni, hogy az egyes nemzetiségek lehetőleg külön járásba kerüljenek.

A megyék területi felosztásában is történtek változások: A három legnagyobb megyét (Pest–Pilis–Solt, Nyitra, Bihar) kettéosztották, két kis megyét megszüntettek (Torna megyét Abaújba, Ugocsa megyét Bereg megyéhez csatolták). Esztergom és Komárom megye Duna balparti részeit Komárom megye néven vonták össze, míg a jobbparti területek Esztergom megye alatt kerültek egyesítésre. A 16 szepesi várost Szepes megye alá rendelték. A területrendezés során sor került egyes megyehatárok kisebb módosítására is.

Centralizált állami hivatalnoki kar épült ki: a modern bürokrácia követelményeinek megfelelően pontos hivatali leírás készült. Kötelezték a hivatalnokokat a hivataluk székhelyén lakásra, tiltották ajándékok elfogadását. A hivatalnoki posztok betöltését meghatározott képesítéshez kötötték. A pesti egyetem mellett egy államvizsga-bizottságot állítottak fel egy közjogi–közigazgatási és egy bírói részleggel, itt kellett az elméleti vizsgát a hivatalnokoknak letenni.

Az igazgatás nyelvét egy 1849. októberi rendelet szabályozta: a kerületi főispánok egymással németül leveleztek, s minden hatóság németül érintkezett a kerületi főispánok mellé és fölé rendelt polgári közigazgatási és katonai hatóságokkal, valamint a Magyarországon kívüli hatóságokkal. 1850-ben a helytartóság és a kerületi kormányzatok belső ügyviteli nyelveként a német nyelvet határozták meg (kivétel a pest–budai kerület, ahol a belső ügykezelési nyelv 1853 januárjáig a magyar maradt). Ugyanakkor a megyei–járási közigazgatási szervek kötelesek voltak az ügyfelekkel a helyben használt népnyelv valamelyikén érintkezni.

Az egyes települések igazgatását a járási, illetve a megyei szervek felügyelték. 1849-ben felfüggesztették a városi önkormányzati testületek működését, a szabad királyi városokat is a kerületi főispánok alá rendelték. 1851. augusztus 31-én lépett hatályba az „ideiglenes utasítás a szabad királyi és rendezett tanácsú városok községi ügyeinek intézésére”: Állami szervek hatáskörébe került a városi igazgatás számos területe, az állami felügyelet kiterjedt a tisztségviselők választása vagy kinevezése módjának meghatározására. A szervező munkát azonban ugyanezen év novemberében Bach belügyminiszter leállította.

A definitív igazgatás időszaka (1853. május–1860. október 20.)

A katonai kerületi parancsnokságok hatásköre csökkent a definitív igazgatás időszakában, de az ostromállapot végéig megmaradt bizonyos szerepük, az uralkodó végül 1856. január 14-én szüntette meg őket.

A közigazgatási kerületek tovább működtek, majd 1860. április 19-án került sor feloszlatásukra, tettleg július 1-jével szűntek meg. A megyék beosztásában már korábban is történtek változások: 1853-ban Turóc és Árva megyét, majd 1854-ben Békés és Csanád megyét vonták össze. A járások szintjén összevonták a közigazgatást és az igazságszolgáltatást, azaz a szolgabírói hivatalokat és a járásbíróságokat. Így 1854. május 1-jén megkezdték működésüket az ún. „vegyes szolgabírói hivatalok”, kivéve azon járásokat, amelyek székhelyén megyei törvényszék működött, mert ott a járásbírósági teendőket ez utóbbi egy bírói tagja látta el.

Lényeges változások történtek a községek igazgatásában. A szilveszteri pátens a községek irányítását teljes egészében az állami hatóságok hatáskörébe utalta. A nagybirtok területét kiemelték a községek kötelékéből, s közvetlenül a járási hivatalok alá rendelték. Megszűnt a szabad királyi városok korábbi kiváltságolt helyzete. Az öt kerületi székhelyt, illetve azokon kívül Pestet és Debrecent közvetlenül a kerületi főhatóságok alá rendelték, a többi települést a megyei hatóságok felügyelték. A községi irányítótestületek tagjait az állami felettes hatóságok nevezték ki, csak a városi tisztikarok tagjait választhatta meg a kinevezett tagokból álló városi tanács, de a tisztviselőket a felettes hatóságoknak jóvá kellett hagyniuk. A hét kiemelt város polgármesterét a belügyminiszter, a többi szabad királyi városét a helytartó nevezte ki. A falusi községek elöljáróit a község javaslata alapján a szolgabíró vagy a megyefőnök nevezte ki, illetve erősítette meg. 1859. április 24-én az uralkodó új községi törvényt bocsátott ki. Ennek alapelvei: a községi választójog intézménye, a három kúriában (földbirtokosok, iparosok és kereskedők, egyéb foglalkozásúak) történő szavazás, a virilizmus bevezetése. A törvény végrehajtási utasításának kidolgozására azonban Magyarországon már nem került sor.

Az állami hivatalnoki kar összetételében jelentős változás történt. Míg korábban a járási, megyei hivatalok alapvetően a korábbi nemesi hivatali elit kezében maradtak, a definitív közigazgatással megkezdődött a Magyarországon kívülről érkezett, „idegen hivatalnokok” nagyobb arányú alkalmazása Magyarországon. A birodalmi kormányzat többféle célkitűzést kívánt ezzel megvalósítani: a bevezetésre került új birodalmi jogszabályok alkalmazására betanítani a hazai hivatalnokokat, erősíteni a hivatalnoki kar szupranacionális, birodalmi jellegét, megkönnyíteni a német nyelvű igazgatásra való áttérést, gyengíteni a nemzetiségi szempontból vegyes lakosságú vidékeken a magyar nemesség súlyát a hivatalokban.

A definitív közigazgatási célkitűzések között szerepelt a közigazgatás, igazságszolgáltatás ügyviteli nyelveként a német nyelv lehető legszélesebb körben való alkalmazása. A vegyes lakosságú felső-magyarországi kerületekben a megyei hatóságok nyelve is a német lett. A lakossággal való érintkezés nyelveként azonban a felsőbb irányelvek „lehetőség szerint” a lakosság nyelvét határozták meg.

Visszatérés az alkotmányossághoz

1860. november végétől újjászervezték a törvényhatóságokat, mindenekelőtt az autonóm megyei hatóságokat: az uralkodó főispánokat nevezett ki a megyék élére, 1848-as mintára megyei bizottmányok jöttek létre, választott megyei tisztviselői kar a hagyományos hivatali posztokkal. Visszaállították a régi, hagyományos megyehatárokat, a korábbi területrendezés hatályát vesztette. Visszaálltak a hagyományos járási hatóságok is, élükön a szolgabíróval.

Az októberi diploma kísérő iratainak egyikében az uralkodó a magyarországi közigazgatás és igazságszolgáltatás hivatalos és ügykezelési nyelveként a magyart írta elő, de kinyilvánította, hogy a községek belső ügyeiket a maguk választotta nyelven vihetik. A pénzügyigazgatási szervek, a rendőri és csendőri szervek ügykezelési nyelve azonban a német maradt.

Az 1861. november 5-i uralkodói pátens felfüggesztette a megyei autonómiát és a választott megyei és városi bizottmányok működését. A megyei és járási tisztikart újra kinevezett állami tisztviselők alkották, a hagyományos tisztségnevek megmaradtak azonban. Pest–Budát közvetlenül a helytartótanács felügyelte, a többi város a megyei kormányzók (főispánok, főispáni helytartók vagy királyi biztosok) fennhatósága alatt állt. 1862. július 27-én uralkodói rendelet megerősítette: a községek hivatalos nyelve az, amit a községi lakosok abszolút többsége beszél.