1918. október 24-én Károlyi Mihály
elnökletével megalakult a Nemzeti Tanács, amely másnap proklamációt
intézett Magyarország népéhez, amelyben az állam teljes függetlenségének
kimondását, a németekkel való szövetség felbontását és a háború azonnali
befejezését követelte, valamint az általános szabadságjogok, a nőkre is
kiterjedő titkos választójog biztosításának és a földművelő nép földhöz
juttatásának a gondolata is szerepelt a dokumentumban. A kormány- és államforma
kérdését nem érintette a kiáltvány. Az azonban világosan látszott, hogy a
dualizmus politikai rendszeréből kiábrándultak csoportja az új hatalmi szervnek
a Nemzeti Tanácsot, az ország új vezetőjének pedig Károlyit tekintette. Október
27-én és október 30-án óriási tömegmegmozdulásokra került sor, amelyekhez a
munkásokon és polgárokon kívül a katonák, matrózok, rendőrök, vasutasok,
postások szervezetei és tanácsai is csatlakoztak az Astoria Szállóban ülésező
Nemzeti Tanácshoz, elfogadva annak programját.
Ezek után október 31-én hajnalban
a budapesti Katonatanács irányította fegyveres egységek megszállták a
városparancsnokságot, a főkapitányságot, a pályaudvarokat, a főpostát, a
telefonközpontot és a Nemzeti Bankot. Ezzel a polgári forradalom hívei vér
nélkül átvették a hatalmat, a központi irányítást. A nap jóformán egyetlen
áldozata a dualista korszak emblematikus alakja, Tisza István egykori
miniszterelnök volt, akit tiszti különítményesek gyilkoltak meg otthonában. IV.
Károly király – ellentmondva a közhangulatnak és a tömegnyomásnak – október
27-én gróf Hadik Jánost nevezte ki miniszterelnökké, aki október 30-án
átvette az államügyeket, s kormányalakítási tárgyalásokat is folytatott.
Hivatali tevékenységét azonban nem tudta megkezdeni.
1918. október 31-én gróf Károlyi
Mihály a budai Várban – József főherceg, mint homo regius (a
király teljhatalmú képviselője) előtt – letette a miniszterelnöki esküt, majd
kiáltványt adott ki, amelyben a Nemzeti Tanács október 26-i proklamációját
kormányprogramnak ismerte el. Másnap az új kormányfő kérte az uralkodótól a
neki tett hűségeskü alóli felmentést. Miután IV. Károly ezt megadta, Károlyi
letette az esküt a Nemzeti Tanács újonnan megválasztott elnökének – a
függetlenségi párti Hock János katolikus lelkésznek – a kezébe. A
helyzetet bonyolította, hogy formailag mind a király, mind az – 1910-ben
megválasztott – országgyűlés a helyén maradt. A Nemzeti Tanács legitimitását
tehát a széles támogatóbázisából és az ellenzéki és demokratikus pártok
összefogásából merítette, nem pedig történeti jogfolytonosságból, vagy
választási győzelemből.
A Nemzeti Tanács – mint az állami
főhatalom birtokosa – a tényleges hatalmat a kormányra ruházta, s magának csak
az ellenőrző jogkört tartotta fenn, amelynek értelmében meghallgatta a
miniszterelnöknek és a kormány tagjainak a beszámolóját, illetve utasította
őket valamely jogszabály megalkotására. A gyakorlati irányításba is
bekapcsolódott a Nemzeti Tanács. Adminisztratív ügyeit – így a vidéki nemzeti tanácsokkal
való kapcsolattartást, a hivatalos levelezést, az ülések napirendjének
összeállítását, a tagok és tagszervezetek koordinálást – a Nemzeti Tanács
Irodája intézte. A Nemzeti Tanács és a – Károlyi által így elnevezett első
– népkormány tevékenységét a politikusokból, tudósokból és gyakorlati
szakemberekből álló Nemzeti Tanács Szaktanácsai – mintegy a parlamenti
bizottságokat pótolva – segítették. Nyolc ilyen szaktanács működött:
agrárreformi, igazságügyi, közigazgatási, közlekedéspolitikai, közoktatási,
népegészségügyi, pénzügyi és szociálpolitikai.
1918. november 11-i ülésén
döntött a Nemzeti Tanács arról, hogy az államforma kérdését mihamarabb rendezni
kell, azaz határozott a köztársaság mielőbbi proklamálásáról. Ezért november
16-ra összehívta Magyarország Nemzeti Tanácsát – gyakoribb elnevezés
szerint a Nagy Nemzeti Tanácsot –, amely – mint ahogy tagjai is nevezték – a
nemzetgyűlés szerepét látta el. A Nagy Nemzeti Tanács megfogalmazta a Néphatározatot,
amely kimondta, hogy Magyarország minden más államtól független és önálló
népköztársaság. A köztársasági alkotmány megszövegezésének feladatát pedig az
új választójogi törvény alapján összeülő alkotmányozó nemzetgyűlésre bízta és
kimondta az addigi kétkamarás parlament megszűnését. Ezt megelőzte, hogy
november 16-án reggel a képviselőház egyhangúlag kimondta feloszlását, a
főrendi ház pedig tanácskozásait berekesztettnek nyilvánította.
A Néphatározat a főhatalmat a
Károlyi vezette népkormánynak adta át, s utasította bizonyos alapvető
néptörvények megalkotására: a nemzetgyűlési, törvényhatósági és községi
választójogról; a gyülekezési és egyesülési szabadságról; a sajtó
szabadságáról; a nép esküdtbíráskodásáról és a fölműves nép földhöz
juttatásáról. Így a népköztársaság legfontosabb intézménye a népkormány lett,
amely törvényeket alkotott, s államfői testületként járt el – Károlyi ugyanis
miniszterelnökként kormánytagokat mentett fel és nevezett ki, a miniszterek
pedig a minisztertanács előtt tették le a hivatali esküt. A Nagy Nemzeti Tanács
többé nem ülésezett, állandóan működő végrehajtó bizottsága is csak 1919
januárjában, az alkotmányos helyzet ideiglenes rendezésében kapott nagyobb
szerepet. Január 11-i ülésén – amelyen a kormány tagjai is részt vettek –
felszólította Károlyi Mihályt, hogy a – külpolitikai nehézségekből és a
kormánypártok belső ellentéteiből fakadó – politikai válságot ne mint
miniszterelnök, hanem mint a köztársaság ideiglenes elnöke oldja meg (ezzel
értelmezte a Néphatározat III. cikkelyét). A határozat értelmében az ideiglenes
köztársasági elnök az általa kinevezett kormány ülésein részt vehet, azokon
elnökölhet, s a minisztertanács néptörvényeket csak az államfő jóváhagyásával
hozhat. Károlyi kilépett pártjából, s államfőként függetlennek és
pártonkívülinek nevezte magát. Megegyezett a koalíciós pártokkal, s 1919.
január 19-én Berinkey Dénest nevezte ki miniszterelnökké. Az új
kormányban a szociáldemokraták nagyobb szerepet kaptak és a miniszterek
munkájába bekapcsolódott a Nagyatádi Szabó István vezette Kisgazdapárt
is.
A polgári forradalom után a
minisztériumok száma és jellege nagyjából azonos maradt a dualizmus kori
kormányzati konstellációval. Fontos, hogy megszervezték a külügyminisztériumot,
amely 1849 után először kezdte meg az önálló magyar diplomácia és konzuli
hálózat kiépítését. A munkaügyi és népjóléti minisztérium új tárca volt, de
érdemi tevékenységet alig tudott kifejteni. Az 1848 óta fennálló rendszerrel
szakítva – a szekularizáció jegyében – kettéválasztották a vallás- és
közoktatásügyi minisztériumot. Létrehoztak egy nemzetiségi miniszteri posztot
is (a kérdés kiváló elméleti szakembere, Jászi Oszkár töltötte be),
amelyet a ruszka-krajnai és a német nemzetiségi miniszteri bársonyszék váltott
fel (a szlovák minisztérium felállítását ugyan törvény írta elő, de
megszervezésére már nem volt idő és lehetőség).
Károlyi Mihály és Berinkey Dénes
kormánya 1919. március 21-én – miután megbízottai átadták az elutasító választ
a budapesti antantmissziót vezető Vix alezredes egy nappal korábbi jegyzékére –
lemondott. Aznap este a Budapesti Munkástanács elfogadta a két munkáspárt – a
Magyarországi Szociáldemokrata Párt és a Kommunisták Magyarországi Pártja –
egyesülését (ezzel létrejött a Magyarországi Szocialista Párt, amely nevét
1919. június 12–13-i kongresszusán Szocialista–Kommunista Munkások
Magyarországi Pártjára változtatta) és kikiáltotta a proletárdiktatúrát. A
Mindenkihez! címmel kiadott kiáltvány rögzítette, hogy Magyarországon a
törvényhozó, bíráskodó és végrehajtó hatalmat a munkás-, paraszt- és
katonatanácsok diktatúrája gyakorolja.
A kormányt Forradalmi
Kormányzótanácsnak nevezték – elnökévé Garbai Sándort választották
–, amely április 12-én megalkotta az ideiglenes alkotmányt. Ezzel életre hívta
a tanácsrendszert, a proletárdiktatúra államszervezetét: szabályozta a
különböző szintű és hatáskörű intéző bizottságok és tanácsok működését,
megalkotta a választójogi és választási rendeletet. Az 1919 júniusában
elfogadott alkotmány kimondta, hogy a Magyarországi Szocialista Szövetséges
Tanácsköztársaság a munkások, katonák és földművesek tanácsainak köztársasága,
amely a dolgozók nemzetközi tanácsköztársaságát akarja. A Forradalmi
Kormányzótanács elnökének és tagjainak – a népbiztosoknak – a megválasztása a
Szövetséges Központi Intéző Bizottság jogkörébe tartozott. Az alkotmány kilenc népbiztosságot
sorolt fel: külügyi, belügyi, hadügyi, igazságügyi, népjóléti és
közegészségügyi, közoktatásügyi, német, ruszin népbiztosság, valamint a Népgazdasági
Tanács.
1919. augusztus 1-jén – miután az
antant támogatásával a királyi román csapatok a Tanácsköztársaság leverésére az
ország belsejébe nyomultak – a Forradalmi Kormányzótanács lemondott, tagjainak
nagy része (akiknek az osztrák kormány politikai menedékjogot adott) külföldre
távozott. A tanácskormány a hatalmat a szociáldemokrata elkötelezettségű – Peidl
Gyula vezette – szakszervezeti kormánynak adta át, amely működésének
öt napja alatt megkezdte a tanácsállam rendeleteinek hatályon kívül helyezését.