A helyi közigazgatás 1919–1944

A Horthy-korszak közigazgatási rendszere a dualizmusban kialakult alapokon nyugodott. Ennek megfelelően a kormány a helyi végrehajtó hatalmat a közigazgatási hálózat egyik részét jelentő állami szakigazgatási szerveken, illetve a másik részt képező területi, valamint testületi önkormányzatokon keresztül gyakorolta. Általánosságban megállapítható, hogy az 1918 előttről átvett közigazgatási szervezetben bekövetkezett változtatások az egyre nagyobb központosítás irányába mutattak, egyidejűleg igyekeztek növelni a szakszerűséget. Vizsgált időszakunkban erőteljesen érvényesült az adminisztratív tutela, vagyis a közigazgatási gyámkodás. Ennek értelmében az önkormányzatok bizonyos rendelkezéseit addig nem lehetett végrehajtani, amíg a kormány azokat jóvá nem hagyta.

Területi önkormányzatok

Az 1919 és 1945 közötti időszak közigazgatási rendszerének az állami szakigazgatási szervek mellett másik fontos részét képezték a területi önkormányzatok. Ezek a belügyminiszternek alárendelten működtek. Arculatuk kettős volt. Ugyanis egyfelől a kormány rendelkezéseit valósították meg, s ilyen módon a végrehajtó hatalom részét képezték. Másfelől viszont bizonyos mértékű önállósággal rendelkezve a helyi közösségek akaratának kifejezői voltak. A Friedrich-kormány már 1919 augusztusában kiadott egy rendeletet, melynek értelmében helyre kellett állítani az 1918 októbere előtti közigazgatást. Azonban az országban kaotikus állapotok uralkodtak. A román katonai megszállás, a Dunántúlon a Nemzeti Hadsereg túlkapásai és az újjászerveződő polgári hatóságok működésébe való beleavatkozása miatt a régi közigazgatási szervezet csak bizonyos idő elteltével állt helyre. Ám ezután némileg megreformálva a korszak végéig ez a rendszer működött. Az országos területi közigazgatási hálózat legmagasabb rangú és legnagyobb autonómiával rendelkező egységeit törvényhatóságoknak hívták. Ezek körébe tartozott a főváros, a vármegyék és a törvényhatósági jogú városok.

Budapest önkormányzata

Budapest önkormányzatának első számú vezetője a polgármester volt. Ő számított a helyi érdekek legfőbb képviselőjének. Tőle eltérően a székesfőváros élén álló másik tisztségviselő, a főpolgármester a kormány bizalmi embere volt. A polgármester helyetteseit alpolgármestereknek hívták. A fővárosi polgármesteri hivatal ügyosztályokra tagolódott, melyeket a tanácsnokok, illetve a főjegyzők irányítottak. Jelentős szerepet töltöttek be a különféle szakhivatalok és tisztségviselőik. A budapesti önkormányzat legfontosabb testülete a törvényhatósági bizottság – vagy más néven közgyűlés – volt. Ebben születtek a legjelentősebb döntések. A főváros széleskörű autonómiával rendelkezett, közigazgatási rendszere demokratikusabban működött, mint a vidéké. Önkormányzati szervezetét a Horthy-korszakban összesen öt törvény szabályozta újra. Ezek közül az első 1920-ban egyértelműen haladó jellegű volt, mivel ettől kezdve Budapest törvényhatósági bizottságába néhány tisztviselőtől eltekintve csak választással kerülhettek be a tagok. Ennek jelentőségét akkor értjük meg, ha tudjuk, hogy korábban a bizottságban voltak virilisták is, tehát olyan személyek, akik a legnagyobb adófizetés jogán jutottak be a testületbe. Az 1924-es törvényben a fővárosi közgyűlés választott tagjainak számát és a hivataluk alapján bekerülőkét egyaránt növelték. További újításként kormányzói kinevezéssel is bejutottak néhányan a törvényhatósági bizottságba. A fővárosi önkormányzat átalakítására vonatkozó törvénycikkek közül legnagyobb jelentőséggel az 1930: XVIII. tc. bírt. Ez megkísérelte Budapest önkormányzatának átfogó reformját. Ennek keretében ismét átalakították a törvényhatósági bizottság összetételét. Ez azt eredményezte, hogy a testületben a választott tagok aránya az addigi 80%-ról 65%-ra csökkent. A fennmaradó rész egyes tisztségek betöltőiből, bizonyos szakmai érdekképviseletek küldötteiből és örökös tagokból tevődött össze. A fővárosi törvényhatósági választójog feltételeinek megállapításakor egyébként mindegyik törvény a parlamenti képviselő-választások éppen érvényben levő előírásait vette át. Ezekhez képest annyi volt a szigorítás, hogy nem kétéves, hanem hatéves folyamatos egy helyben lakást követeltek meg, természetesen Budapest területén. A fővárosi közgyűlés tagjai közé azt a személyt lehetett megválasztani, akinek választójoga volt, betöltötte harmincadik évét és valamilyen állami, illetve helyi adót fizetett. Létrehozták a kis taglétszámú törvényhatósági tanácsot, amely azonban csak néhány évig létezett. A főpolgármester kinevezési és ellenőrzési hatáskörét megnövelték. Ugyanakkor némileg gyarapodott a polgármester hatásköre is. A belügyminiszter pedig a korábbiaknál jóval nagyobb mértékben ellenőrizhette a főváros gazdálkodását és egyes esetekben megsemmisíthette a törvényhatósági bizottság határozatait. A Budapestre vonatkozó 1934-es törvényben már megszüntették az 1930-ban megszervezett törvényhatósági tanácsot. Tovább redukálták a közgyűlés választott tagjainak számát. A főpolgármesteri poszt betöltési módja pedig megváltozott. Eddig a főpolgármestert a kormányzó három jelöltje közül a törvényhatósági bizottság választotta. Ettől kezdve viszont az államfő nevezte ki a belügyminiszter javaslata alapján. 1937-ben törvénnyel szabályozták újra a fővárosi kerületek elöljáróinak jogkörét, teljesen alárendelve őket a polgármesternek.

A fentiekből látható, hogy a Horthy-korszakban Budapest önkormányzatának jogköre az államhatalom erős centralizációs törekvése következtében folyamatosan szűkült. Ennek ellenére a liberálisokból és a szociáldemokratákból álló ellenzék végig komoly befolyással rendelkezett a főváros közgyűlésében.

Az ország többi részének területi közigazgatási rendszerében a legmagasabb rangú egységek a vármegyék és a törvényhatósági jogú városok voltak. A trianoni Magyarországon a korábbi 63 vármegyéből 10 egész és 23 csonka maradt. Ezekből 1923-ban 25 vármegyét hoztak létre. A törvényhatósági jogú városok száma a korszak elején az új határok között 10 volt, később 2-vel emelkedett.

A vármegyék és a törvényhatósági jogú városok önkormányzata

A vármegyék önkormányzati szervezetének élén két vezető tisztviselő állt. Egyik a főispán volt, aki a kormányt képviselte. Ennek megfelelően kinevezését a belügyminiszter javaslatára az államfőtől kapta. A másik az alispán, akit a helyi érdekek megjelenítésére a törvényhatósági bizottság – másként közgyűlés – választott. Ez utóbbi volt a vármegye legmagasabb rangú testülete, amely a legfontosabb döntéseket hozta. Az alispán munkáját a főjegyző, az aljegyzők és más tisztviselők segítették. Jelentős szerephez jutott a vármegye irányításában a közigazgatási bizottság. A vármegyék járásokra tagolódtak. Településeik autonómiájuk csökkenő sorrendjében lehettek rendezett tanácsú városok (1929-től nevük megyei város volt), nagyközségek, kisközségek és tanyák. Nem tartoztak a vármegye fennhatósága alá a benne levő törvényhatósági jogú városok, mert ezek közvetlenül a belügyminisztérium irányításával működtek. A törvényhatósági jogú városok önkormányzati felépítése sokban hasonlított a vármegyékére. A központi hatalmat ezekben is a főispán képviselte, a helyi közösség akaratának fő megjelenítőjét itt azonban polgármesternek hívták. Az ő munkáját számos tisztségviselő és szakszerv segítette. A törvényhatósági jogú városok legbefolyásosabb testülete a törvényhatósági bizottság – vagy közgyűlés – volt, mint első számú döntéshozó közösség. Egyéb szerveik közül a közigazgatási bizottság töltött be fontos szerepet.

A Bethlen-kormány közigazgatási reformja keretében született meg az 1929: XXX. törvénycikk, mely a vármegyék és a törvényhatósági jogú városok addigi önkormányzati működését alakította át. A törvényben a központosító és szakszerűsítő törekvések voltak túlsúlyban. A fenti közigazgatási egységek önkormányzati választójogát a parlamentihez igazították. Annyi különbség volt azonban, hogy nem kétéves, hanem hatéves egy helyben lakást követeltek meg a választójoggal rendelkezőktől. A törvényhatósági bizottságok tagjává történő megválaszthatóság feltételei ugyancsak szigorúbbak voltak az országgyűlési képviselőkre vonatkozó előírásoknál. Pozitívum volt azonban, hogy a voksolást titkosították. Módosult a legfontosabb helyi döntéshozó testületek, a törvényhatósági bizottságok összetétele és hatásköre is. Korábban ezek tagjainak egyik fele virilista, másik fele választott tag volt. Most mind a legtöbb adót fizetők, mind a választottak aránya 40%-ra csökkent. Az így felszabaduló 20%-nyi helyen különféle szakhivatalnokok, egyes érdekképviseleti szervek – kamarák, vitézi szervezet, stb. – küldöttei, a bevett vallásfelekezetek képviselői, bizonyos tisztségek viselői és az örökös tagok osztoztak meg. Ez a változás már egyértelműen centralizációs jelleggel bírt. A törvényhatósági bizottságok taglétszámát jelentősen csökkentették. Megszűnt az úgynevezett nyers virilizmus, amely értelmében eddig a legnagyobb adófizetők listájáról az első helyeken állók automatikusan lettek közgyűlési tagok. Most már a virilisták választották maguk közül a nekik fenntartott helyekre bekerülőket. Az 1929: XXX. tc. új szervként hozta létre a vármegyék és a törvényhatósági jogú városok önkormányzatában a kisgyűlést, amely egyes ügyek intézését átvette a törvényhatósági, illetve a közigazgatási bizottságtól. Megszűntek viszont a városi tanácsok. Kissé módosult a főispánok jogköre. A belügyminiszter jogot kapott a törvényhatósági bizottságok feloszlatására, ami szintén növelte ezen a téren a kormány befolyását. A vármegyék fennhatósága alatt álló településekkel a törvény csak érintőlegesen foglalkozott. Az addigi rendezett tanácsú városok elnevezését megyei városra változtatta. Meghatározta vezető önkormányzati szervüknek, a képviselő-testületnek létszámát, s még néhány kisebb módosítást vezetett be. Egyébként a megyei városok, valamint a nagy- és kisközségek képviselő-testületei továbbra is virilistákból és választott tagokból tevődtek össze. Egyes tisztviselők pedig hivatalból kerültek be ezekbe a szervekbe. A megyei városok élén a polgármesterek álltak. A községek vezetői a bírók voltak. A szakmai és adminisztratív feladatok intézését a jegyzők végezték. A községek járásokat alkottak, amelyek legfőbb tisztségviselői a főszolgabírók voltak. A korszak legvégén hoztak egy törvényt a tanyák közigazgatási helyzetének rendezésére is. Azonban az 1944: II. tc. gyakorlati megvalósulására már nem kerülhetett sor.

A fentiekből látható, hogy az ellenforradalmi rendszer közigazgatásában bevezetett változtatások döntően a területi önkormányzatok autonómiájának szűkülését eredményezték. Különleges helyzetekben a területi önkormányzatok jogkörének korlátozására vagy ideiglenes felfüggesztésére is sor kerülhetett a vizsgált időszak folyamán. Említettük már, hogy 1919 augusztusa után csak lassan szerveződött újjá a közigazgatási rendszer. Ezért Friedrich István miniszterelnöksége idején a kormány a vármegyék, illetve náluk nagyobb egységek élére különleges hatáskörű kormánybiztosokat nevezett ki. 1920 júliusáig ők látták el a főispáni feladatokat is. Később a helyzet konszolidálódásával megbízatásuk véget ért. A Horthy- korszak végén ismét előtérbe kerültek a kormánybiztosok. 1939 nyarán Kárpátalja irányítására neveztek ki egyet. 1943-tól pedig a főispánok vármegyéjük közellátási kormánybiztosai lettek. A második világháború idején széleskörű felhatalmazással rendelkező hadműveleti, majd kiürítési kormánybiztosok is működtek. A területi revízió minden egyes lépése során átmenetileg katonai közigazgatást vezettek be az éppen visszakapott országrészben. Ennek keretében a hadsereg szervei vették át a helyi közigazgatási feladatokat. Statáriális bíráskodást vezettek be és lehetővé vált az ellenséges személyek internálása. Ezeknek a rendkívüli intézkedéseknek az volt a fő feladata, hogy előkészítsék a polgári közigazgatásra történő átállást. Ez néhány hónap elteltével mindig megtörtént.

Testületi önkormányzatok

A Horthy-korszak területi önkormányzatai mellett szólnunk kell a testületi autonóm szervezetekről is. Az előbbiek a lakóhelyük alapján fogták egybe az állampolgárokat. Az utóbbiak viszont foglalkozásuk, érdekeltségük, nemzetiségük, stb. szerint tömörítették őket. A testületi önkormányzatok a hozzájuk csatlakozók érdekvédelmét látták el és ugyanúgy önálló jogi személyiséggel rendelkeztek, mint a területi autonómiák. Tevékenységüket az illetékes szakminiszterek alá rendelten végezték. 1919 után tovább működtek a dualizmus idején már létező ügyvédi, közjegyzői, kereskedelmi és iparkamarák, valamint az ipartestületek. 1920-ban szervezték meg a mezőgazdasági, 1923-ban a mérnöki, 1936-ban az orvosi, 1938-ban a sajtó-, 1940-ben pedig a művészeti kamarákat. Testületi önkormányzatként funkcionáltak egyes közművelődési köztestületek, mint például az egyetemek vagy a Magyar Tudományos Akadémia. A testületi autonómiák sajátos fajtáját képezték a hitfelekezetek. A felsorolt szervezetek tagjaik érdekképviseletének ellátásán túl kötelesek voltak végrehajtani a központi kormányzat utasításait, s annak munkáját adatszolgáltatással, esetleg szakvéleményekkel segítették. Vizsgált időszakunkban előrehaladt a testületi önkormányzatok beépülése az államszervezetbe. Az országgyűlés felsőházának létrehozásáról intézkedő 1926: XXII. tc. képviseletet biztosított nekik a nagy tekintélyű testületben. A korábban már tárgyalt 1929: XXX. tc. pedig a vármegyék és a törvényhatósági jogú városok törvényhatósági bizottságaiban juttatott számukra pozíciókat.