A törvényhozás 1957–1989

 

A pártállami törvényhozási rendszer restaurálása

Az országgyűlés nem használta ki mandátumának 1957. májusában elhatározott két évi meghosszabbítását. 1958. szeptember 27-én kimondta saját feloszlatását. Ezzel minden idők második leghosszabb mandátummal rendelkező törvényhozása befejezte működését. Utódai nem sokban tértek el tőle. Az 1975-ben megválasztott országgyűlésben volt a legkisebb a párttagok aránya, de ekkor is elérte a 61%-ot. A pártonkívüli képviselők kiválasztását is gondos mérlegelés előzte meg. Így aztán a Kádár-korszak országgyűlése jellegében nem sokban különbözött az 1956 előttitől. Ezt jól jelzi az évente tartott plenáris ülésnapok számának csökkenése és az évente elfogadott törvények száma is. A hatvanas években évente átlagosan 8,5 napot, a hetvenes években 7,5 napot, 1981–1986 között pedig mindössze évi 6 napot ülésezett az országgyűlés. Ezt követően viszont az ülésnapok száma gyorsan növekedett. 1987-ig egyetlen évben sem fordult elő, hogy tíznél több törvényt fogadott volna el a parlament. Negatív rekordját 1963-ban érte el: ebben az évben egyetlen (a költségvetési) törvényt fogadott el az országgyűlés! 1965-ben és 1982-ben is csak 2–2 törvény született. Az országgyűlés jogkörét továbbra is az 1949: XX. tv. (az alkotmány) szabályozta. Ennek értelmé­ben tehát alakuló ülésén ezután is megválasztották a Népköztársaság Elnöki Tanácsát (NET), amely az országgyűlés ülései között annak törvényhozói szerepét kisajátította. Az általa hozott törvényerejű rendeletek (tvr.) száma mindvégig jelentősen felülmúlta a törvények számát: 1961. és 1986. között évi átlagban 4,8 törvény, illetve 32 darab tvr. született.

Az országgyűlés kilenc állandó bizottságának neve, funkciója 1956 után sem változott, bár a hatvanas években az ipari bizottságot egy ideig ipari és közlekedési bizottságnak nevezték. A bizottságok taglétszáma kezdetben 11–31 fő, az 1963–1967-es ciklusban 9–13 fő, később 11–21 fő volt. 1956-ban megalakult az Országgyűlés Irodája is, amely szervezési és technikai segítséget adott a bizottságoknak és a képviselőknek, nyilvántartásokat vezetett és gondoskodott a gyorsírói jegyzőkönyvek elkészítéséről. 1971-ben az állandó bizottságok száma tízre nőtt: az eddig is létező mentelmi és összeférhetetlenségi bizottságot állandó bizottsággá szervezték. Egy 24 fős ad hoc bizottság alakult az alkotmánymódosítás előkészítésére is.

A kormányváltások továbbra sem kötődtek a választási és parlamenti ciklusokhoz. A Kádárt követő Münnich Ferenc (1958. jan. 28.) nem is tartott miniszterelnöki expozét. 1961. október 12-én az országgyűlésben Kádár (immár ismét kormányfőként) elvi jelleggel is megfogalmazta, hogy a kormány programja nem lehet más, mint a párt programja – s ebből következik, hogy ilyen expozékra nincs is szükség. Egyetlen eset volt, hogy az új kormány megalakulása a választások után összeülő országgyűlés alakuló ülésén történt meg: Fock Jenő kormánya alakult meg így 1967. április 14-én.

 

A módosított alkotmány a törvényhozás feladatairól

Az országgyűlést az alkotmány 1972. után legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervként határozta meg. Bekerült az országgyűlés jogai közé a kormány programjának megvitatása és jóváhagyása, a költségvetés jóváhagyása és a nemzetközi szerződések megerősítése. Előírták, hogy a képviselők kötelesek beszámolni választóiknak működésükről. Továbbra is rögzítették a képviselők mentelmi jogát és összeférhetetlenségét. Ez utóbbi esetben nem a „dolgozók”, hanem a „társadalom” érdekeivel ellentétben álló tevékenységet, illetve magatartást nevezte a törvény összeférhetetlennek. Nem változott meg az országgyűlés tisztikara (elnök, alelnökök, jegyzők), továbbra is voltak állandó és egyéb bizottságok. Az alkotmány ezután is „évenként legalább két ülésszakot” írt elő, s a parlament valóban nem is tanácskozott évente 8–10 napnál hosszabb ideig. Az alkotmány továbbra sem használta az interpelláció szót, de „kérdések” feltevését lehetővé tette a NET és a kormány egészéhez, a MT tagjaihoz, az államtitkárokhoz, a Legfelsőbb Bíróság elnökéhez és a legfőbb ügyészhez. A feltett kérdésre az érintettek kötelesek voltak válaszolni. (Figyelemreméltó azonban, hogy az országgyűlés ügyrendje már az 1967–1971-es ciklusban használta az interpelláció szót, sőt arról rendelkezett, hogy ha az arra adott választ az országgyűlés nem veszi tudomásul, akkor a kérdést az abban illetékes bizottságnak kell kiadni megtárgyalásra.) Az országgyűlés összeülését, feloszlatását, szavazási rendjét illető szabályok nem változtak meg 1949 óta.

Szintén nem változott meg a NET törvényhozói szerepe: 1972 után is lehetőség nyílt arra, hogy törvényerejű rendeletekkel megkerüljék az országgyűlést. Ezzel a hatalmi ágak szétválasztása terén fennálló hiányt az 1972-es alkotmánymódosítás sem csökkentette. Sőt, a NET „törvényhozói” jellegét még erősítette is, kimondva, hogy a NET „őrködik az alkotmány végrehajtásán” és „alkotmányossági felügyeletet gyakorol a tanácsok felett”.

Az alkotmány módosítása után másfél évvel fogadta el az országgyűlés a miniszterek és államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1973: III. tv.-t. Ebben rögzítették, hogy a miniszterek és államtitkárok a Minisztertanácsnak, továbbá az országgyűlésnek, illetőleg a NET-nek felelősek. Az államtitkárok saját miniszterüknek is felelősek voltak. A jelzett felelősség büntetőjogi, polgárjogi, munkajogi és államigazgatási jogi értelemben is fennállt, mégpedig a törvények és más jogszabályok végrehajtásáért, a Minisztertanács testületi működéséért, az adott államigazgatási ágak vezetéséért és az alájuk rendelt szervek irányításáért egyaránt.

 

A törvényhozás szerepének felértékelődése a nyolcvanas években

Az 1975 és 1985 közötti országgyűlések működésére általában jellemző volt, hogy a gazdasági válságról tudomást sem véve, a régi reflexek alapján végezte munkáját, bár fontos törvények (gyakran reformok) ekkor is születtek. Alkotmányjogi szempontból kiemelkedik az 1984: I. tv. az Alkotmányjogi Tanácsról. Ez a szerv az Alkotmánybíróság elődjének tekinthető, de az országgyűlés választotta és tulajdonképpen annak részeként működött. Az egyes jogsza­bályok felülvizsgálatát nem kérhette minden állampolgár, csak az országos szervek, ill. a megyei taná­csok. Az Alkotmányjogi Tanács felfüggeszthette az alkotmánnyal ellentétes szabályokat, kivéve az országgyűlés, a NET és a Legfelsőbb Bíróság döntéseit. Korlátozottan, de jogállami elemek kerültek a magyar állam működésébe.

A parlament törvényhozó szerepe 1985-től kezdve lassan növekedni kezdett. Ezt mutatja az utolsó pártállami országgyűlés által elfogadott törvények száma is. 1986-ban öt, 1987-ben 12, 1988-ban 26, 1989-ben pedig 58 törvényt fogadtak el. A parlament szerepének növelésében áttörést jelentett a jogalkotásról szóló 1987: XI. tv. A törvény azért született, hogy „a szocialista társadalmi viszonyok védelmét és fejlesztését, a szocialista demokrácia kiteljesedését szolgálja”. Ennek érdekében jelentősen növelte az országgyűlés feladatait, kimondva, hogy a törvény által tételesen felsorolt témaköröket törvényben kell rendezni. Ide sorolta az állam szervezetére, működésére, és az állami szervek hatáskörére vonatkozó alapvető rendelkezéseket; a gazdasági rendre, a gazdaság működésére és jogintézményeire vonatkozó alapvető szabályokat; illetve az állampolgárok alapvető jogait és kötelességeit, ezek feltételeit és korlátait, valamint érvényre juttatásuk eljárási szabályait. Különösen e téren sorolt fel számos olyan pontot a törvény, amely kérdéseket eddig nem törvények szabályoztak (pl. személyi szabadságjogok, egyesülési és a gyülekezési jog, lelkiismereti szabadság stb.) A törvény tehát jelentősen korlátozta a NET törvényerejű rendeleteket alkotó jogait. 1949 óta ez volt az első törvény, amely átalakította a kormányzás belső rendszerét. Szabályozta az alsóbb szintű jogszabály-alkotó szervek feladatait is. Kiemelkedő jelentősége volt annak, hogy kimondta: a jogszabályokat nyilvánosan ki kell hirdetni, s ezzel véget vetett a pártállami jellegű, titkos utasításokon és határozatokon alapuló második normarendszernek, „pszeudojognak”. A jogalkotásba a törvény bevonta az állampolgárokat is: „az állampolgárok – közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján – közreműködnek és életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában”. Ezzel a törvény jelentősen túlmutatott a „szocialista demokrácián”. E törvény értelmében, de társadalmi nyomásra fogadták el 1989. elején, Németh Miklós kormánya idején az egyesülési jogról szóló 1989: II. tv.-t, a gyülekezési jogról szóló 1989: III. tv.-t, a sztrájkról szóló 1989: VII. tv.-t és a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989: XVII. tv.-t. Ezzel az alapvető emberi szabadságjogok garantálása terén nagy lépés történt a demokrácia felé. Az egyesülési törvény vitájában több képviselő sürgette a pártalapítás jogának kimondását is. E törvényben azonban erre még nem került sor. Fontos változást jelentett az is, hogy az alkotmányba bekerült: a kormány megbízatása a következő országgyűlés első üléséig tart. (1989: I. tv.). Újabb alkotmánymódosítással megteremtették a kormány parlament előtti közjogi és politikai felelősségét és a kormány ellen benyújtható bizalmi–bizalmatlansági indítvány lehetőségét (1989: VIII. tv.).

Az utolsó pártállami parlament jelentős teljesítménye volt az ún. rendszerváltó „sarkalatos törvények” elfogadása. Ezek tartalmáról az MSZMP és az Ellenzéki Kerekasztal egyezett meg a Nemzeti Kerekasztal tárgyalásain 1989. szeptemberében. A következő törvények a legfontosabbak: gyökeresen átalakították az alkotmányt, szinte minden bekezdését kicserélték (1989: XXXI. tv.; formailag ezúttal is az 1949: XX. tv. módosítása történt meg). Az alkotmányosság biztosítása érdekében született meg az Alkotmánybíróság létesítéséről szóló 1989: XXXII. tv. Az év elején még nem sikerült, de októberben már elfogadta az országgyűlés a pártok működéséről szóló 1989: XXXIII. tv.-t. Végül az új választójogi törvényt (1989: XXXIV. tv.) kell megemlíteni.

 

A választójog reformjai

Jelentősen, szinte ciklusról ciklusra módosult a választójog. Az 1958: III. tv. még csak csekélyebb változásokat hozott. Az életkori cenzust a 18 éves korhatár helyett a nagykorú­sághoz kötötte (nagykorú volt az is, aki 18. életéve előtt megházasodott). A képviselőket továbbra is kötött listán lehetett megválasztani, egyetlen listára lehetett csak szavazni. A képviselők számát növelte, hogy minden 32.000 lakos helyett 30.000 főre jutott egy mandátum. Nem változott a jelölési rendszer sem: a tömegszervezetek, üzemek javaslataiból a Népfront jelölt képviselőket.

Az 1966: III. tv. volt a Kádár-korszak első jelentősebb választójogi reformja. Ennek értelmében képviselőjelöltet állítani a jelölőgyűlésen lehetett, az ott megnevezett személyek közül a Hazafias Népfront választotta ki a tény­leges jelöltet. A törvény két legfon­tosabb újítása az volt, hogy a listás választási rendről áttértek az egyéni választókerületekre, valamint lehetővé tették, hogy egy kerületben több jelölt is induljon. Több jelölt esetében a szavazat akkor is érvényes volt, ha a választó egyik nevet sem húzta át. Ekkor a HNF által megállapított sorrend számított. Harmincezer lakosú egyéni körzeteket alakítottak ki. Ha a részvétel vagy a jelölt támoga­tottsága nem érte el az 50%-ot, 15 napon belül pótválasztást kellett tartani. Ugyanez volt a teendő a képviselői hely megüresedése esetén. Rendezte a törvény a képviselők visszahívásának szabályait: a HNF Országos Tanácsa javaslatára erről választói gyűlést lehetett tartani.

Az 1970: III. tv. főleg a jelölés módját változtatta meg. A HNF jelöltállító szerepe megmaradt, de már nem élvezett monopolszerepet: az üzemek, társa­dalmi szervek és az állam­polgárok is jelölhettek képviselőt. A jelölőgyűlésen megjelentek harmadának támogatása kellett a jelöltséghez. Fennmaradt a kettős jelölés lehetősége. A törvény másik újítása az aktív szavazás bevezetése volt. Ez azt jelenti, hogy több jelölt esetén az egyik nevet ki kellett húzni (ennek elmulasztása esetén a szavazat érvénytelen lett).

Az 1975: I. tv. az alkotmányt módosítva kimondta, hogy az országgyűlés mandátuma ettől kezdve öt év. (Ezzel szinkronba hozták a párt és az állam életének ciklusait, hiszen a pártkongresszusokat is ötévente tartották).

A Kádár-korszak legjelentősebb választójogi reformja az 1983. december 27-én elfogadott 1983: III. tv. volt. A legnagyobb újítás a kötelező többes jelölés volt: mind a 352 egyéni kerületben legalább két jelöltet kellett állítani. A jelölteket már csak az állampolgári gyűlések nevezhették meg, ám a jelölteknek el kellett fogadnia a HNF (meglehetősen sematikus) programját. Több körzetben sikerült olyan jelölteket is indítani, akik félig–meddig ellenzékinek számítottak (ún. „spontán jelöltek”). Az állambiztonság által számon tartott valódi ellenzékiek elindulását sikeresen meggátolták. Képviselő lett az, aki az érvényes voksok legalább 50%-át megszerezte kerületében. Ha a másik jelölt elérte a 25%-os arányt, akkor automatikusan pótképviselő lett belőle, s az adott mandátum megürülése esetén pótválasztás nélkül bejuthatott a parlamentbe. Emellett a törvény bevezette az országos lista fogalmát. Ezen 35 főt indítottak, elsősorban azokat a párt- és állami vezetőket, akiknek egyéni választókerületi indulását nem merték megkockáztatni (Kádár János pártfőtitkár, Lázár György miniszterelnök, Losonczi Pál NET-elnök stb.) Ezen a listán kapott helyet a tudomány, kultúra, művelődés, az egyházak és a nemzetiségek néhány reprezentatív személyisége is, így sokan egy korlátozott „felsőházi” funkciót is tulajdonítottak az országos listának. A listán szereplő személyekre – pontosabban ellenük – külön–külön kellett szavazni. Aki a lista egészét el akarta utasítani, mind a 35 nevet át kellett húznia. A listán indulóknak ellenjelöltje azonban nem volt, így nem is jelentett gondot elérniük a támogató voksok minimum 50%-át. A törvény rendezte a visszahívás lehetőségét is (de csak az egyéni körzetekben): a választó­kerület lakóinak 10%-a kérésére szavazást kellett kiírni erről. A szavazáson legalább 50%-os részvételre és a résztvevők 50%-ának visszahívás melletti döntésére volt szükség a visszahíváshoz. Az 1985: VI. tv. azzal egészítette ki az eredeti törvényt, hogy az országos listán megürülő hely betöltésére a Népfront Országos Tanácsa jelölhet képviselőt, akit az országgyűlés választ meg.

Az 1989: XXXIV. tv. révén megalkotott új, demokratikus és többpárti választójog már a rendszerváltáshoz tartozik, így elemzésétől e fejezetben eltekintünk.