Kormányzat 1989–2006

Koalíciós kényszer és koalíciós kormányok

A parlamentáris demokrácia szabályainak megfelelően a kormányzáshoz nem elég győzni a pártok versenyében, hanem meg kell nyerni a választást abban az értelemben, hogy elégséges mandátummal is rendelkezni kell: a kormányoknak a stabil és tartós kormányzáshoz az országgyűlésben minimum 50% + 1 mandátummal, azaz abszolút többséggel kell rendelkezniük. A köztársasági elnök annak – normális esetben a legtöbb mandátummal rendelkező párt miniszterelnök-jelöltjének –, ad kormányalakításra megbízást, aki garantálni tudja a képviselők abszolút többségének támogatását. 1994-ben az MSZP tudott csak eddig abszolút többségre szert tenni (a listás szavazatok 32,99 százalékának birtokában a mandátumok 54,14 százalékát szerezte meg), de különböző politikai megfontolásokból koalícióra lépett velük az SZDSZ. A többi esetben a győztes pártok nem voltak képesek megszerezni a mandátumok abszolút többségét, ezért koalíciós kormányt voltak kénytelenek létrehozni.

A többi kormányfőtől eltérően 1993-ban Boross Péter és 2004-ben Gyurcsány Ferenc a megválasztásukkor nem volt országgyűlési képviselő. Boross Péter belügyminiszterként tagja volt Antall József kormányának, és Antall halála okán választották meg miniszterelnökké. Németh Miklós 1989 decemberében lemondott a párttagságáról. Medgyessy Péter nem volt a választást nyert párt, az MSZP tagja, de a választási kampányban a párt hivatalos miniszterelnök-jelöltjeként vett részt. Gyurcsány Ferenc a Medgyessy-kormány sportminisztere volt, és Medgyessy Péter lemondása után jelölte miniszterelnöknek az MSZP országos választmánya.

A Horn-kormány idején az abszolút többséggel egyedül is rendelkező MSZP az SZDSZ-szel együtt már minősített többséggel rendelkezett. A szavazatok több mint 66%-át igénylő ún. „kétharmados törvények” meghozatalához, a törvényjavaslatok elfogadásához a két párt által birtokolt mandátumok (72,02%) elegendőek voltak. A Horn-kormánnyal ellentétben a többi kormánynak csak abszolút többsége volt, ezért a „kétharmados törvény” esetében rá voltak utalva az ellenzéki pártok támogatására, a velük való konszenzusra és kompromisszumra.

Az Antall-kormány idején, 1991-ben a Torgyán József vezette Kisgazdapárt (FKGP) hivatalosan felmondta a koalíciót, kilépett a koalíciós kormányból, és deklarálta, hogy a továbbiakban ellenzéki pártként fog működni. Az Antall-kormány 1991-től és a Boross-kormány 1993-tól pro forma kisebbségi kormány volt, mert a koalíciót hivatalosan alkotó két kormánypártnak, az MDF-nek és a KDNP-nek nem volt meg az abszolút többsége. A két kormány azonban gyakorlatilag többségi kormány volt, mert 35 kisgazda képviselő – köztük az Antall-kormány kisgazda miniszterei – nem értettek egyet saját pártjának ellenzékbe vonulásával, és további támogatásukról biztosították az Antall-kormányt. A kisebbségi kormányzás határáig jutott a kisgazdák miatt az Orbán-kormány is. A ciklus végén, 2001 decemberétől kezdve a miniszterelnök különböző okok és események miatt nem számíthatott Torgyán József és a hozzá hű kisgazda képviselők feltétlen parlamenti támogatására. A Kisgazdapárton és a kisgazda országgyűlési frakción belüli politikai állapotok képlékenysége miatt Orbán Viktornak személyes tárgyalásokkal és megállapodásokkal kellett biztosítania kisgazda országgyűlési képviselők lojalitását a kormányhoz. Torgyán Józsefék hivatalosan, pro forma nem mondták fel a koalíciós kormányzást, nem léptek ki a kormányból, de politikailag egyre élesebb támadásokat intéztek a miniszterelnök ellen, akivel egyre kevésbé voltak hajlandók együttműködni. A 2002-es választást közvetlenül megelőzően voltak pillanatok, amikor nem lehetett tudni, hogy a kormánynak megvan-e a többsége, s volt olyan szavazás, amikor a nem kormányzó (ellenzéki) MIÉP szavazati biztosították a többséget a kormánynak!

2002-ben nem sokkal a választási győzelem után az SZDSZ egy pillanatra arra az álláspontra helyezkedett, hogy megvonja a bizalmat Medgyessy Péter miniszterelnöktől (MSZP), miután kiderült, hogy a pártállam titkosszolgálatának tisztje volt. 2004-ben viszont egészen más természetű politikai okok, a kormány súlyos népszerűségvesztése és a miniszterelnök személyzeti politikája miatt az SZDSZ aktív szerepet játszott Medgyessy Péter lemondásra kényszerítésében. Mindkét esetben a kormányfő-váltás alternatívája volt a meghatározó, ami legfeljebb csak akkor torkolhatott volna a koalíció felmondásába, ha az SZDSZ számára teljesen elfogadhatatlan lett volna a kínált személyi megoldás.

A 2002-es választásokig Magyarországra erős politikai váltógazdálkodás volt jellemző: minden választás kormányváltást eredményezett, mert a hatalmon lévő pártok és kormányok rendre megbuktak a választásokon. 2006-ban a Gyurcsány Ferenc vezette MSZP – SZDSZ koalíciónak sikerült először két egymást követő választást megnyerni és hatalmon maradni.

Az Antall-kormány megalakulása előtt a kormányt alakító három párt koalíciós egyeztető tárgyalásokat folytatott a leendő kormány programjáról, és a két kisebb párt, az FKGP és a KDNP elnöke miniszteri tárcát is kapott. Nagy Ferenc (FKGP) földművelésügyi miniszter, Surján László (KDNP) népjóléti miniszter lett. A koalíciós kormányt azonban elsősorban a kormány „erős embere”, Antall József, az ő személye, tekintélye és meghatározó személyisége tartotta egyben. Az FKGP ellenzékbe vonulása során sokat nyomott a latban, hogy Antall József tudatosan tartotta távol a kormánytól a kisgazda Torgyán Józsefet, ami azután vált kritikus kérdéssé, hogy Torgyán József váltotta fel Nagy Ferencet a Kisgazdapárt elnöki székében. A Horn-kormányban belügyminiszteri tárcát kapott Kuncze Gábor, az SZDSZ miniszterelnök-jelöltje és elnöke. A két párt, az MSZP és az SZDSZ külön koalíciós megállapodást is kötött, és felállították a koalíciós ellentétek kezelésére, a konfliktusok feloldására hivatott Koalíciós Érdekegyeztető Tanácsot (KET) is. A 2002-ben újra kormányra került MSZP és SZDSZ nem állította vissza a KET-et, mert – eltérően az 1994-es választástól – eleve a közös kormányzás szándékával vágtak neki a választási kampánynak, ami azt jelentette, hogy nagyobb bizalommal voltak egymás iránt, mint nyolc évvel korábban. A KET helyett államtitkári szinten (Horn Gábor, SZDSZ) oldották meg a koalíciós partnerek között egyeztetést. 1998-ban Az Orbán-kormányban résztvevő három párt (Fidesz, FKGP, MDF) is koalíciós megállapodásokat kötött a választások után, de a KET-hez hasonló testület helyett a pártelnökökre bízták az egyeztetést. Az Antall-kormányhoz hasonlóan az Orbán-kormányban is a kormány és a koalíció „erős embere” volt miniszterelnök. Olyannyira, hogy Orbán Viktor kormányzásának értelmezésére a szakirodalomban felbukkantak a „vezérdemokrácia” és a (nem parlamentáris!) elnöki rendszerekre utaló „prezidencializmus” fogalmai.

A végrehajtó hatalom: kormány, kormányzat, államigazgatás

A parlamentáris rendszerekről hagyományosan úgy tartják, hogy a kormány és az államigazgatás „végrehajtja” a parlament törvényeit, rendelkezéseit, tehát mintha a kormány az országgyűlésnek alárendelt „végrehajtó hatalom” lenne. Ennek ellentmond azonban, hogy

1) a kormánynak joga van törvényjavaslatokat benyújtani (törvényt kezdeményezni);

2) a legtöbb törvényjavaslatot a kormány nyújtja be;

3) a kormány a kormánypártok révén kontrollt gyakorol a kormánypárti frakciók alkotta többség felett.

A szó szoros értelmében a kormány alá tartozó államigazgatás alkotja a „végrehajtó” hatalmat, mert a szó szoros értelmében „hajtja végre” a törvényeket és jogszabályokat, valamint a kormány rendelkezéseit. Szélesebb értelemben viszont, mint „fej”, a kormány is része a végrehajtó hatalomnak, noha a kormány nem azonosítható azzal.

A kormány és a kormányzat fogalmát azért kell megkülönböztetnünk, mert a szorosan vett államigazgatás és a kormány között még más szervek és szervezetek strukturált rendszere helyezkedik el, amely kívül van a kormány fogalmán, de szorosan kapcsolódik ahhoz.

A kormány a miniszterelnökből és a miniszterekből áll. A miniszterek állnak a minisztériumok élén. Az ún. tárca nélküli minisztereknek nincs minisztériumuk (tárcájuk), de lehetnek feladataik, megbízatásaik, vagy csak azért tagjai a kormánynak, mert komoly személyes tekintéllyel, vagy szakértelemmel rendelkeznek, vagy éppen a koalíciós posztosztozkodás során egyszerűen csak szükség volt egy miniszteri bársonyszékre.

A kormány után a kormányzat első elemeként a Miniszterelnöki Kabinetirodát, a Kormányszóvivői Irodát, a Miniszterelnöki Hivatalt (MeH) és a miniszterelnöki tanácsadókat kell megemlítenünk.

A 2006-ig bevett gyakorlat szerint a minisztériumok vezetésében a közigazgatási államtitkárok és államtitkár-helyettesek segítik a minisztereket, ők végzik a minisztériumi hivatalrendszer operatív irányítását. A politikai államtitkárok az országgyűlésben és a szélesebb politikai nyilvánosságban képviselik a minisztert, a minisztériumot vagy a kormányt. A tárca (minisztérium) nélküli minisztereket saját hivatal (titkárság) és a politikai államtitkárok segítik. A tárca nélküli miniszterek tipikus példája az Európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszteri poszt, amit 2003-ban hozták létre. A tárca nélküli miniszterek feladatai közé tartozhat kormányzat részét képező hivatal felügyelete. Az Európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter felügyeli például a Nemzeti Fejlesztési Hivatalt és az Európai Ügyek Hivatalát. A minisztériumok száma, feladata, jogköre törvényileg módosítható. A következő feladatok ellátására azonban mindig szükséges minisztériumokat működtetni: belügy, külügy, honvédelem, igazságügy, pénzügy, földművelésügy, közlekedés és hírközlés, művelődés és közoktatás, környezetvédelem, munkaügy és foglalkoztatás, ipar és kereskedelem (gazdaság). Kormányonként változik az, hogy az aktuális kormányprogram és politikai irányvonal alapján létrehoznak vagy összevonnak-e minisztériumokat.

A miniszterelnök, a miniszterek, az államtitkárok és helyetteseik politikai tisztviselők, akik a választásokon nyertes párt kormányra kerülésével nyerik el posztjukat. Kifejezetten politikai programokat, célokat és érdekeket képviselnek, és hivataluk betöltésének elemi feltétele a politikai bizalom és lojalitás. Kormányváltáskor ezért magától értetődő, hogy a hatalomra került erők személycseréket hajtanak végre ebben a körben.

A német mintára bevezetett konstruktív bizalmatlansági indítvány igen erőssé teszi a kormányfő pozícióját az országgyűléssel szemben, ami miatt szokás azt mondani, hogy a Magyarországon kancellári típusú kormányzás van. (Németországban a sajátos státuszú kancellár a kormányfő.) A kancellári kormányzás elveit és gyakorlatát tükrözi az is, hogy a miniszterelnököt kiszolgáló Miniszterelnöki Hivatalt (MeH) kancellári hivatalnak vagy kancelláriának, vezetőjét pedig kancelláriaminiszternek nevezik. A MeH elsődleges funkciója a szervezetekre és hivatalokra tagolt kormányzat egészének koordinálása a kormányfő kívánalmainak megfelelően. A MeH élén 1998-től áll miniszter, ami jelzi a hivatal súlyának növekedését. Maga a hivatal újabb és újabb reszortok (feladatok), valamint részlegek, államtitkárságok és osztályok felállításával, no meg a személyzet ennek megfelelő bővülésével szervezetileg is növekedett.

A kormány és benne a kormányfő helyzete a következő okok miatt tekinthető erősnek. A miniszterek ellenjegyzési jogot gyakorolhatnak a köztársasági elnökkel szemben. A miniszterekkel szemben nem nyújtható be bizalmatlansági indítvány a parlamentben, ezért ők valójában az őket kinevező miniszterelnöknek tartoznak felelősséggel: addig tartja meg tisztségükben őket, amíg jónak látja. A kormány programját és politikai irányvonalát is ő szabja meg: a végrehajtó hatalom és a politikai vezetés a miniszterelnök kezében van.

A miniszterelnök kabinetirodája a miniszterelnök napi „kiszolgálását” végzi: levelezés, kapcsolattartás más szervekkel, programszervezés és -egyeztetés stb. A miniszterelnök tanácsadói nem feltétlenül folytatnak tanácsadást, mert a kormányfők előszeretettel jutalmazzák meg ezzel a poszttal és az azzal járó jövedelemmel azokat, akik megbecsülésre érdemes szolgálatokat tettek neki. A kormányzati tisztségviselők közé tartoznak bármikor és bármilyen okból kinevezett kormánybiztosok, akik általában egy kormányprogram irányítását, vagy a kormány egy különösen fontos feladat ellátást végzik a hozzárendelt hivatal (titkárság) segítségével.

A kormányzati rendszerben kifejezetten végrehajtó jellegűek az országos hatáskörű és valamilyen kormányzati felügyelet vagy irányítás alatt álló szervek. A MeH alá tartozik a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal (KEHI), a Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok, a Nemzeti Biztonsági Felügyelet, a Központi Szolgáltatási Főigazgatóság, a Magyar Hivatalos Közlönykiadó és a Magyar Közigazgatási Intézet. A KEHI, mint belső ellenőrző szerv, a kormányzat és egyes szervei költségvetési, vagyoni és jogi viszonyait ellenőrzi. A Polgári Nemzetbiztonsági Szolgálatok közé tartozik az Információs Hivatal, a Nemzetbiztonsági Hivatal, a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat. (A Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatokba tartozó Katonai Felderítő Hivatal és a Katonai Biztonsági Hivatal viszont a Honvédelmi Minisztérium alá tartoznak.) A legismertebb, a kormány, vagy minisztériumok alá tartozó kormányzati-államigazgatási szervek: APEH, Központi Statisztikai Hivatal, Gazdasági Versenyhivatal, Menekültügyi és Migrációs Hivatal, Országos Rendőr Főkapitányság, Határőrség Országos Parancsnoksága, Magyar Honvédség, Országos Atomenergia Hivatal, Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, Országos Műemlékvédelmi Hivatal, Országos Meteorológiai Szolgálat, Közlekedési Főfelügyelet, Hírközlési Főfelügyelet, Országos Munkaügyi Központ, Országos Mentőszolgálat, Állami Értékpapír Felügyelet, Állami Bankfelügyelet, Magyar államkincstár, Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága. A legtöbb szervnek területi, vagy helyi kirendeltségei vannak, amelyek mindösszesen az államigazgatás egy szövevényes rendszerét alkotják. Itt (is) kell megemlíteni, hogy bár az – állami–kormányzati irányítású – államigazgatástól független önkormányzatoknak megvannak a maguk közfunkciókat ellátó igazgatási szervei (közigazgatás), az önkormányzatok közigazgatási szervei államigazgatási funkciókat is ellátnak. Mindazonáltal az államigazgatás és a közigazgatás fogalmait gyakran szinonimaként használják, amit külön erősít az is, hogy az államigazgatás minisztériumi apparátusainak közvetlen irányításával foglalkozó minisztériumi tisztségviselőket „közigazgatási” államtitkárnak nevezik.

A széles értelemben vett kormányzat határán helyezkedik el az Érdekegyeztető Tanács (ÉT), amelyben a munkavállalók (szakszervezetek), a munkaadók (érdekszervezetei) és a kormány képviselői foglalnak helyet. Az ÉT azért is tekintendő a kormányzat részének, mert kompetenciái közé tartoznak a kormányzati gazdaságpolitika legátfogóbb kérdései, és döntéseit becsatornázzák a szűkebben vett kormányzat (illetékes minisztérium) döntéshozatali és törvényelőkészítői folyamatiba. Ezen felül a kormánynak kötelessége, hogy bizonyos munkaügyi kérdéseket az ÉT elé vigyen, és az ott született megállapodásokat érvényesítse a törvényhozásban és a kormány politikájában. Az ÉT kifejezetten kormányzati jogosítványa az, hogy rendelkezik a Foglalkoztatási Alappal és más költségvetési pénzekkel.

A Magyar Nemzeti Bank (jegybank) abban a sajátos és ellentmondásos helyzetben van, hogy nem áll a kormány (pénzügyminiszter) felügyelete alatt, jelentős mértékben független a kormánytól, de igen komoly pénzügyi kormányzati funkciót lát el, mert deklarált „kormányzati” feladata a nemzeti valuta értékállóságának megőrzése, az árstabilitás elérése és fenntartása, valamint a mindenkori kormány gazdaságpolitikájának monetáris politikai eszközökkel való támogatása.

Alkotmányjogi státuszukat illetően már nem a szélesebb kormányzaton belül lennének tárgyalandók a közszolgálati médiumok (rádió, televízió), az ORTT és az MTI az őket felügyelő testületek miatt, melyek tagjait az országgyűlés választja. Ez azonban csak 1996 óta, a parlamenti kontrollt lehetővé tevő ún. médiatörvény meghozatala óta van így. 1996-ig a hatályos jogszabályok és az Alkotmánybíróság döntése értelmében kormányzati felügyelet alatt álltak a közmédiumok. De az 1996 óta fennálló parlamenti kontroll sem jelenti a mindenkori kormányok befolyásának végét, mert az országgyűlés mindenkori kormánytöbbsége mindent megtesz, hogy a kormányzati érdekeket érvényesítse a delegáltjaikon keresztül.

A határon túli magyarokkal 1992-ig a Miniszterelnöki Hivatal Határon Túli Magyarok Titkársága foglalkozott, amely átalakult Határon Túli Magyarok Hivatalává (HTMH). A HTMH a kormány irányítása alatt, felügyeletét a MeH kijelölt politikai államtitkárának közreműködésével a külügyminiszter látja el. Az Orbán-kormány alatt hozták létre a Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) intézményét, amelynek a miniszterelnök és a kormány, illetve a határon túli magyarok legitim képviselőinek közös tanácskozó és egyeztető fóruma a határon túli magyarok helyzetét és a mindenkori kormány nemzetpolitikai stratégiáját érintő kérdésekben.