Alkotmányos helyzet 1711–1848

Magyarország a Birodalomban

A Habsburgok osztrák birodalma a 18. századra – dinasztikus terjeszkedés révén – az európai politikát irányító nagyhatalommá, egyben abszolutista monarchiává lett. Ez az abszolutizmus azonban még a feudális gazdasági és társadalmi rend államformája, hatalmi szervezete. A rendiséget az Örökös Tartományokban jórészt már kiszorították a hatalomból, de a magyar rendiséggel nem bírt az udvar. Magyarország a török kiűzése után de facto egy idegen birodalom részévé vált, ahol az abszolutizmus nem nemzeti organizáció, hanem egy összetett birodalom államformája. Bécsből nézve csak egy, a Habsburgok sok országa, tartománya között (Cseh Királyság, Morva Őrgrófság, Tiroli Grófság, Ausztriai Hercegség stb.), melyeket a fejedelem személyének azonossága kötött össze. A török hódoltság alatt Bécs vált a Habsburgok központjává, ahol kialakultak a közigazgatás birodalmi szervei (Titkos Tanács, Udvari Haditanács, Udvari Kamara, Udvari Kancellária). Ezek, főként a törökellenes harc szükségleteiből kiindulva, országok fölötti, birodalmi védelmi politikát folytattak.

Rajtuk kívül azonban, minden országnak és tartománynak megvolt a saját közigazgatási szervezete. A magyarországira 1711–1848 között két dolog hatott döntően: az ország területi megosztottsága és a rendi dualizmus alakulása. Az a tény, hogy a Habsburg uralkodók a török kiűzése után az ország integritását, területi egységét nem állították helyre, a közigazgatást döntően határozta meg. Más–más volt a közigazgatás szervezete a szűkebb értelemben vett Magyarországon, Erdélyben, a horvát–szlavón–dalmát királyságban, a katonai határőrvidéken, a Bánságban és egy ideig az anyaország töröktől visszafoglalt más, ún. neoacquistica területein. Az ország területi és kormányzati szétdarabolása a fejedelmi abszolutizmus egyik legerősebb fegyvere volt. A különböző erejű, egymástól területileg és kormányzatilag elválasztott rendekkel az uralkodó nagyobb sikerrel harcolhatott, mintha az egész ország rendiségével együttesen kellett volna küzdenie.

Magyarország birodalmon belüli közjogi helyzetét az 1713-ban kiadott és a diéta által 1723-ban elfogadott Pragmatica Sanctio (törvényes megerősítés) szabályozta egész 1918-ig. A nőági örökösödés kimondásánál fontosabb volt, az örökös tartományok és a magyar szent korona országainak feloszthatatlan és elválaszthatatlan együttes birtoklásáról szóló fejezet. Magyar jogértelmezés szerint az elválaszthatatlan együttbirtoklás csak azt jelentette, hogy az örökös tartományok összességükben, és azután a magyar korona országai feloszthatatlanul együtt tartandók. Deák Ferenc is azon a nézeten volt, hogy „Magyarország és Ausztria együtt és elválaszthatatlanul ugyanazon uralkodó által birtokoltassék”. Osztrák fölfogás szerint a Pragmatica Sanctio-val Magyarország a Habsburg Birodalom örökös országa, s ezzel tartomány lett. Az alaptörvény azonban nem mondta ki világosan ezt a tényt, csak azt, hogy az uralkodó országai között örökösség tekintetében nincs különbség.

Az uralkodó személyének azonossága mellett a védelem ügyét tette közössé a törvény. Ez a megállapítás kétoldalú szerződésé változtatta a női örökösödés elfogadását, amennyiben az ország jogának és önállóságának elismerését egyenesen kapcsolatba hozta a törvényes trónra jutással. Az pedig föltételezte, hogy hazánk megvédésére az örökös tartományok egész ereje készen álljon, és fordítva. A Pragmatica Sanctio-val tehát állandó véd és dacszövetség létesült a két ország között, de anélkül, hogy a közös ügyek intésének mikéntjére nézve megállapodtak volna. Ebben rejlik annak a magyarázatnak az oka, hogy a Pragmatica Sanctio (de jure) a kölcsönös védelmi kötelezettség megállapításán túl nem hatva, sem kül-, sem hadügyünk semmilyen részét nem tette szervezetileg közössé, és a magyar törvényhozás, illetve kormányzás köréből ki nem vonta. Ebből következett, hogy nem válhatott jogossá az a tényleges állapot (de facto) sem, hogy az ország bizonyos külügyeit ausztriai szervek segítségével intézte a király. Ezt a jognézetet támasztja alá az 1741: XI. tc., mely elrendelte: a király magyar ügyeket csak magyarok által intézhet, ha pedig maga jár el, csak magyar tanácsosok segítségével élhet.

Az 1790: X. és XII. tc.-ek, mint a magyar állam függetlenségét és önállóságát kodifikáló alaptörvények szintén nem szóltak közös ügyekről. Törvényeink szerint tehát azt a viszonyt, mely Magyarországot az uralkodó más országaihoz fűzte perszonális, az uralkodó személyének azonosságán alapuló uniónak tekinthetjük. A kapcsolatok közjogi tartalma 1848-ig nem változott.

Újszerzemény és fegyverváltság

Az osztrák hatalompolitika a töröktől visszafoglalt területeket is igyekezett felhasználni abszolutisztikus rendszerének erősítésére. A bécsi kormány szemében nem magyar országrész volt a fölszabadított terület, hanem újszerzemény (neoacquistica), igazságos fegyverekkel meghódított terület, melyet nem köteles visszaadni a magyaroknak. Ez a sokszor hangoztatott tétel a sarokpontja mindazoknak az intézkedéseknek, melyeket a bécsi udvar a fölszabadított részeken két évtized alatt megvalósított. Fő törekvése kétségtelenül a sikeres hadviselés biztosítására irányult. Ezért a követendő birtokpolitika alapelveiben leszögezték, hogy a régi tulajdonosoknak sem ingyen engedik át birtokaikat, hanem bizonyos ellenszolgáltatás fejében. Fölfogásukat arra alapították, hogy a vérrel fölszabadított földeket a király nem köteles visszaadni. Ha mégis ezt teszi, csupán királyi kegyességet gyakorol. A birtokjog törvényes igazolásán, közterhek, adók elvállalásán és külön hűségeskün kívül a magyar földbirtokosoknak a hangozatott kegyelem ellenére még váltságdíjat is fizetniük kellett. Ezt a birtokváltságot nevezték fegyverjognak (jus armorum). Megfizetése után Bécs véglegesen elismerte a birtokos tulajdonjogát.

A fegyverjog megváltására valójában csak a karlócai békét követő években, 1702–1703-ban került sor. Kezdetben egyes birtokosokkal tárgyalt az udvar a fegyverjog nagyságáról, a megfizetés módozatairól. Így kapta vissza birtokát pl. herceg Esterházy Pál nádor 400 000 Ft értékben, melyért 40 000 Ft-ot adott, de nem készpénzben, hanem a 40 000 Ft-ot érő simontornyai birtokrészével. Az udvari kamara azonban hamarosan „általány tárgyalásokat” kezdett a kényelmesebb eljárás és a gyorsabb pénzszerzés lehetősége céljából a vármegyékkel. Az általában való megegyezés során a megye fizette ki a területén fekvő birtokok váltságösszegét az ott élő birtokosok előzetes hozzájárulása után. Somogy megye pl. 12 000 Ft-ért váltotta meg a fegyverjogot, de Buda és Pest szabad királyi városok 20 000-ért. A jus armorum megfizetése azzal járt, hogy a kamarai adminisztráció által élvezett földesúri jövedelmeket vissza kellett adni a tulajdonosnak. A malmokat, vámokat és minden telket át kellett engedni a földesúrnak, a révpénzt, telekkönyvet, halászatot, sörfőzést, bányajogot stb. a városoknak.

Berendezkedési tervek a török kiűzése után

Az 1688. január 25-én berekesztett pozsonyi országgyűlésről írták: „az új korszak tulajdonképpen ennek az országgyűlésnek az akkordjaival kezdődik, főleg közjogi, de mástekintetben is.” Az 1687/88-as országgyűlés idejére egyre nagyobb területek szabadultak föl a török hódoltság alól, s az az idő sem látszott távolinak, mikor helyreállíthatók lesznek a Mohács előtti országhatárok. Ebben a helyzetben szükségszerűen vetődött föl a kérdés: hogyan alakuljon az ország politikai, társadalmi és gazdasági élete a török kiűzése után.

A hosszú török uralom a régi magyar közigazgatási intézményeket részben megszüntette s ami megmaradt, az másfél évszázad folyamán elavult. Az állam megváltozott igényeinek, a társadalom szükségleteinek a régi intézmények nem feleltek meg többé, reformokra volt szükség. Országos és birodalmi érdek egyaránt megkövetelte, hogy sürgősen rendezzék Magyarország államigazgatási viszonyait.

A töröktől visszafoglalt területek újjászervezése olyan hatalmas munkát jelentett, amelyet nem lehetett egyes erőkre, főurak vagy nemesek személyes jóakaratára bízni. Sikert csakis központilag megszervezett munka hozhatott, olyan, amelynek irányítója az Európa számos országában akkor már kifejlődött hivatalszervezet, a felelősségteljes és nagy hatáskörrel felruházott bürokrácia. Magyarország ilyen hivatali szervezettel a 17. század végén nem rendelkezett. Az ország a rendiség korszakában élt, amely a főpapság mellett főleg a világi főurak és a nemesi vármegye hatalmát jelentette, olyan hatalmat, amely személyes és rendi kiváltságait – az ország függetlenségének hangoztatásával és védelmével egyidejűleg – Habsburg uralom századaiban megőrizte, de modernnek nevezhető központi szervezetet nem tudott megteremteni.

A török kiűzését követő években készült újjárendezési tervek az állam életének öt főterületét különböztették meg: politicum (közigazgatás), iustitiarium (igazságszolgáltatás), ecclesiasticum (egyházügy) militare (katonaság) és oeconomicum (gazdaság). Ezek közül a politicum fogta át a legheterogénabb tárgyköröket: általában belügyi igazgatást értettek rajta, a hivatalok megszervezésétől az ország benépesítésén át egészen a postajáratok szabályozásáig. Ide tartozott – többek között – a közrendészet, a népjólét, a közegészségügy, a nevelésügy.

Magyarország politikai (kormányzati), kamarai (pénzügyi) és hadügyi berendezése tervének kidolgozására Kollonich Lipót 1688. július 29-én kapott királyi utasítást. Horvát eredetű, a császár szolgálatában álló katonacsaládból származott. Harcolt a török ellen Kréta szigetén a Lovagrenddel szövetséges Velencei Köztársaság katonáival együtt. A Dardanelláknál, ahol 21 máltai hajót támadott meg a török, Kollonich átugrott az egyik török hajóra, elragadta annak lobogóját és kitűzte rá a máltaiak zászlóját. A hőstett eldöntötte a csatát, s két évre Kollonich sorsát is, mert a Lovagrend nagymestere Málta kasztellánusává nevezte ki. 1659-ig maradt Máltán, onnan hazatérve a morvaországi Eger parancsnokaként szolgált. A mozgalmas katonaévek vége felé kezdődött el Kollonich Lipót magasra ívelő közéleti és egyházi pályafutása. 1672-től (már főpapként) a Magyar Kamara elnöke lett. E tisztségében belelátott a kamarai gazdálkodás kulisszatitkaiba, a katonaság pénzügyeinek kezelésébe, kérlelhetetlenül föltárta a katonaság visszaéléseit, zsarolásait. Világi tisztségeivel egy időben magas egyházi méltóságokat is viselt. 1666-ban nyitrai, 1685-ben győri püspök. Buda visszafoglalásának napján XI. Ince pápa bíborossá nevezte ki, 1688-ban kalocsai, 1695-ben esztergomi érsek lett.

Magyarok ugyan nem vettek részt az „Einrichtungswerk” albizottság munkájában, de Kollonich az 1687/88-as országgyűlés befejezése után azonnal véleményt kért az új berendezés kérdésében magyarországi tisztviselőktől. Közülük első helyen állt Esterházy Pál nádor és Széchenyi György esztergomi érsek, azután Orbán István személynök, és Szenthe Bálint alnádor, valamint a helyi viszonyokat jól ismerő Antonio Caraffa császári generális, magyarországi főhadbiztos.

Esterházy Pál saját kezűleg írta le Bécsben, s keltezte április 3-án a maga javaslatát, amelyről a Lipóthoz küldött tisztázat a nádori kancellárián készült április 9-én – jóval az „Einrichtungswerk” – albizottságmunkájának megkezdése előtt. Tervezete az ország berendezésének öt fő kérdése: iustitiarium (igazságügy), ecclesiasticum (egyházügy), politicum (közigazgatás), militare (hadügy), camerale (gazdasági ügyek), közül érdemben csak hárommal foglalkozik, a közigazgatás és igazságszolgáltatás reformjával, továbbá az ország védelmének átszervezésével.

A közigazgatásról szóló vezérgondolata a nádori méltósággal egybekötött helytartói jogkör kibővítésére irányult, amelyet Magyarország függetlensége zálogának tekintett. A korábbi helytartó a királyt csak az igazságügyben helyettesítette, s csak e téren tekintették a király magyarországi helyettesének. De a nádorok általános törekvése volt: hogy az uralkodó általános helyettesei legyenek, nem locumtenens (helytartó), hanem vicarius (alkirály) minőségben. Esterházy Pál saját hivatalának támasztalan voltát is fölismerve új magyar kormányszék (gubernium seu tribunal) létrehozását javasolta. Ez lett volna a nádori méltóságon és a rendek közjogi szerepén alapuló közigazgatás és igazságszolgáltatás legfőbb magyarországi szerve. Hasonlít a rendi felsőbíróságokhoz, de követi a rendi országgyűlések fölépítését is, annak törvényhozói szerepe nélkül. Mivel az országgyűlés ritkán ülésezett, s az igazságszolgáltatás is lassú volt, a guberniumnak kellett volna biztosítani a közigazgatás és igazságszolgáltatás folyamatosságát. A Pozsonyban székelő kormányszék intézkedne a közigazgatási ügyekben: valamennyi hivatal, bármilyen rendű és helyzetű is, attól függne, oda folyamodna, s onnan várná ügyei elintézését. Ha a gubernium elnöke, azaz a nádor beteg, akkor az országbíró, ha ő is akadályoztatva lenne, akkor a tárnokmester elnököl. A gubernium kiegészülve a Királyi Tábla tagjaival, évente kétszer: nagyböjt idején, illetve Márton nap táján öt–öt hét időtartamra összeülve döntene valamennyi föllebbezett bírósági ügyben, de fenntartva mindenben a király számára a végső ítélkezés jogát.

Esterházy Pál látta a Corpus Juris túlhaladottságát, amelynek rendelkezései annyira korszerűtlenek, hogy az új korszak felé haladó Magyarország igazságügyének rendezésére alkalmatlanok. Ezért javasolta a törvények koncentrációját. Modern gondolat, mert a törvények megváltoztatásával járt volna, egyben szemben állt a rendek törvénytiszteleten alapuló fölfogásával. A „törvények ellentmondásaiban rejlő nehézségek” megoldását olyan szakemberekre bízta, mint Szenthe Bálint alnádor, Petróczy János Pozsony város főjegyzője, és Tolvay Béla szakolcai tanácsnok.

A nádor osztrák és cseh mintára kívánta átalakítani a Magyar Kancelláriát, mert azok a közigazgatásnak és az igazságszolgáltatásnak kollégiális szervezetű, világi kancellár által vezetett, szakszerű hivatalaivá fejlődtek. Úgy képzelte, hogy a kancelláriai munkát nálunk is rendszeresen fizetett, szakképzett, jogot tanult és nyelveket ismerő hivatalnokok végeznék, a magyar főurak közül választott világi kancellár irányításával.

Ez a fölterjesztés 1688. április 19-én jutott el a királyhoz, aki a Kollonich-bizottság megalakulása után utasítást adott a nádornak a magyar rendi bizottság összehívására, hogy a pozsonyi országgyűlésen el nem intézett fontos ügyeket tovább tárgyalják. Esterházy Pál és Széchenyi György esztergomi érsek kapták a feladatot: írjanak jelentést az egyházi, közigazgatási, igazságügyi, katonai és gazdasági ügyekről. Ennek a bizottságnak a munkája az ún. „magyar Einrichtungswerk”. Tartalmilag összefügg a nádor korábbi tervezetével, a kettő együtt adja a magyar rendek akkori állásfoglalását. Az 1688. szeptember 22-én elkészült jelentés alapmotívuma: az ország Mohács előtti minél nagyobb mértékű helyreállítása, kiegészülve a hasznosnak tartott osztrák és cseh intézmények átvételével. Legfontosabb újítása, hogy a nádor mellé rendelt Magyar Titkos Tanácsra bízná a kamarai, politikai (közigazgatási) és katonai ügyek intézését, mely lényegében a szakértőkkel bővített Hétszemélyes Táblával lenne azonos. Eltérés a korábbi javaslattól, hogy nem említi a magyar haditanácsot, viszont Budát akarja vagylagosan az ország központjának. Ott épülne fel az „ország háza” (domus regni), ahol az ország iratait helyeznék el, s ahol az ország kincstárnoka, illetve a tisztviselők tarthatnák hivatalukat. A kincstárnok Mohács előtti intézmény, s a Kamara ellensúlyozására szemelték ki. Beszedné a fél harmincadot, a sóvám egy részét és más jövedelmeket, de számadás terhe alatt. Az így befolyó jövedelemből lehetne rendszeres fizetést adni az ország hivatalnokainak és a katonaságnak. Új elem a rendszeresen működő és világiak kezébe kerülő magyar hivatalok igénye, ami a modern kormányzás szükségszerűségének fölismerése.

A „kié az ország” kérdésre rendi fölfogással válaszoltak: a regnum az országlakóké, (a birtokos nemességé), melynek fejlődését és uralmát a városi polgárság megerősödésétől, a nemesi kiváltságok kiterjesztésétől féltették, mert mindkettő anyagi érdekeikbe vágott. Többek között ezért nem támogatták a szabad királyi városok szaporítását. De tiltakoztak az ellen is, hogy az armalista és a paraszti telken élő nemes a megyék hátrányára mentesüljön az adófizetés alól. „Aki az ország előnyeit élvezi, az vegyen részt terhének viselésében is”- jegyezték meg a javaslat készítői.

Nem akartak viszont a törvényekhez nyúlni – míg a nádor igen – , mert elégedettek voltak vele. A hiba nem a törvényekben keresendő – hangsúlyozták –, hanem az igazságszolgáltatás „szüneteléseiben”, illetve a Kancellária és Kamara törvénytelen beavatkozásában.

A közjogi függetlenség régi kívánalma mellé állították a gazdasági átalakulás igényét. Ez azonban sajátos „magyar ötvözethez” vezetett: a nemesi adómentesség fönntartása, a középkori intézmények visszaállítására irányuló politika keveredett a kereskedelem szabadságának óhajával.

A rendek álláspontját tükröző tervek elkészülte után, 1699. november 15-én nyújtotta be Kollonich Lipót az Einrichtungswerket. „A Magyar Királyság berendezésének műve” c. munka készítője, korábban a Magyar Kamara elnöke, a munkálatok idején kalocsai bíboros érsek volt. Kiindulópontja, hogy Magyarország a Habsburg Birodalom része. Ezért belső viszonyainak rendezéséhez, gazdasági fölemelkedéséhez, igazgatási jogszolgáltatási modernizációjához, a népesség gyarapításához az uralkodónak meghatározó érdeke fűződik. Javaslatai a nemesi előjogokat figyelmen kívül hagyták (pl. a birtok általános megadóztatását tervezte), de az ország érdekében számos hasznos újítást (szakigazgatást, egyetemet, az elnéptelenedett vidékekre idegenek betelepítését) tartalmaztak.

A három terv közül teljes egészében egyet sem vezettek be, de egy–két elem mindegyikből megvalósult a későbbiek során, ha nem is a tervezők eredeti szándékai szerint. A rendek kormányzati elképzelései valósultak meg jórészt a Helytartótanácsban, míg Kollonich igazgatási előterjesztése öltött testet pl. az új Magyar Kancelláriában, illetve a Temesi Bánság benépesítésében.

Állampolgárság

Nép és terület képezik az állam fizikai életelemeit. Korszakunkban a polgári korra jellemző állampolgári társadalom még nem létezett, így az állampolgársági minőség határozott jogi tartalmáról sem beszélhetünk. A magyar rendi állam tagjai külön jogi szervezetbe, ún. rendekbe tagolódtak. Törvényeink szerint az első rendbe a főpapok (praelati), a másodikba a világi főurak (barones, magnates, domini), a harmadikba a nemesek (nobilis) tartoztak. A negyedik rend, a szabad királyi városoké (liberae regiae civitatis) már csak kollektív nemességgel rendelkezett, mert nem a polgárok személyét, hanem kiváltságos önkormányzati közösségüket (communitas) illette meg a nemesi jog. Közösen egy valóságos nemes ember személyével értek fel. Állampolgári egyenlőségről tehát szó sem volt, a születés és származás szabta meg a társadalmi elhelyezkedés jogi alapjait. Az olyan fogalmak, mint a „honos”, „országlakos” nem állampolgári jogviszonyt fejeztek ki, hanem a lakosság területhez kötött állami szervezettségére, illetve a birtokosok „honpolgári” közösségére utalt, melyből a jobbágyságot kizárták. A későbbi korra jellemző geopolitikai nemzetfogalom, mely nemzeten az egy történeti–földrajzi államterület lakosságát érti, melyet mindenki hazájának tekint, és függetlenségéért harcolni kész, még nem alakult ki. A 18. században még uralkodó szemlélet, hogy a „populus” az nemesi nép, vagyis a közjogi nemzet, melyet megkülönböztettek a köznéptől (plebs). Az „országlakosok” csak azokat foglalták magukba, akik a haza földjének szabad birtokosai voltak (rendek), ám ők a haza egész lakosságát, az egész geopolitikai értelemben vett nemzetet képviselték. Már nem a király alattvalóinak összességét jelentették, hanem az államterület szabad birtokosainak egységét, az állammal azonosított nemzeti korporációt.

A nemesek egyenlősége ősidők óta fönnállott, de azt az 1608: I. tc. közjogilag megbontja, mert hatályától számítható a születési főrend elkülönülése a nemességen belül. Az 1791: XVII. tc. újra hivatkozik a nemesek egyenlőségére, mikor kimondja: a grófi, bárói címek a nemesi jogok tekintetétben nem szülhetnek egyenlőtlenséget, a közszolgálat rendjében nem adhatnak előnyt, a nemesek bármely tisztségre értelem és tehetség szerint alkalmazandók, nem pedig cím és rang alapján.

A reformkorban vált világossá, hogy a „magyar” névnek kettős a jelentése: van egy magyar nép, mint etnikai és nyelvi egység, és van a magyar nemzet (natio Hungarica), mely merőben szellemi és közjogi egység . A rendi kor végén azonban nemesi nemzetfogalom nacionalizmussal telítődik, mely a közjogi nemzethez tartozás külső jogi viszonyát az állampolgári egyenlőség és a társadalmi haladás irányába tereli.

Államterület

A Habsburg Birodalom vezetői a török kiűzése után nem állították helyre az ország Mohács előtti területi integritását, hanem a divide et impera elvét érvényesítve, az országot több részre megosztva tartották uralmuk alatt. Ennek megfelelően Magyarország szokásos történeti elnevezése a 18. században: Regnum Hungariae partesque Regna et Provinciae eidem adnexae – Magyarország és a hozzákapcsolt országok és tartományok – (1723: I. tc.), később pedig „Magyarország és az ehhez kapcsolt részek” (1836: I. tc.) volt. E kifejezések arra utalnak, hogy a területi integritás megsértése korszakunkban az ország területi és kormányzati szétdarabolását jelentette. Számos történeti érdekű alakulás létezett a magyar állam területén, melyek kiegészítő (az anyaterületből kiszakított) vagy kapcsolt részeknek számítottak. A kiegészítő részek a szorosan vett Magyarország területén alakult, annak egységes szervezetét megbontó külön közjogi szervezetek, mint pl. : Erdély, a Partium, a Temesi Bánság, Szlavónia és Határőrvidék.

Erdély már a törökellenes fölszabadító harcok idején elvesztette önállóságát. Lotharingiai Károly az 1687 őszén megkötött balázsfalvi szerződésben még szavatolta Erdély önállóságát a cserébe fölajánlott hadseregellátásért, de a Caraffa tábornagy nyomása alatt 1688-ban aláírt fogarasi nyilatkozat mindent megváltoztatott. Az erdélyi rendek Lipót császár és utódainak oltalmába helyezték magukat, elismerték Erdély visszatérését Magyarországhoz. Beleegyeztek, hogy az ország váraiba császári katonaságot engednek be, s vállalták évi 700 000 Ft. adó fizetését. Az 1848-ig érvényes kormányzati rendet a Diploma Leopoldinum (1690) állapította meg. Ez biztosította a fejedelemség belső kormányzatának önállóságát, s a katolikusokkal kibővített vallásszabadságot. Biztosította, hogy a kiskorú fejedelem (II. Apafi Mihály) felnövekedéséig a kormányzót (gubernátort) és az ország többi főtisztviselőjét – beleértve az erdélyi hadsereg parancsnokát –, a három nemzet tagjai közül a rendek választják. Lipót császár és magyar király diplomája Erdély helyét a Habsburg Birodalmon belül kedvezőbben határozta meg, mint a Magyar Királyságét 1687-ben. A Habsburg uralkodók Erdélyt nem egyesítették az anyaországgal, hanem meghagyták különálló fejedelemségnek, felvéve és viselve az „Erdély fejedelme” címet. 1765-ben Mária Terézia Erdélyt nagyfejedelemségi rangra emelete, de ez a helyzeten mit sem változatott.

Míg az alsó és középszintű igazgatás szervei a régi alapokon működtek tovább, a felsőfokú igazgatás szerkezetét gyökeresen megváltoztatták.

1690-től az erdélyi ügyek legfontosabb irányítója az uralkodói tanács volt, mely két korábbi fejedelmi intézmény: a tanács és a kancellária összeolvadásából keletkezett. A régi erdélyi fejedelmi kancellária a nemzeti fejedelmek székhelyén intézte a hivatalos ügyeket, oda jöttek össze tanácskozásra a fejedelmi tanács tagjai is. A Habsburgok úgy döntöttek, hogy az erdélyi fejedelmi tanácsot átszervezik: tanácsadó testületből végrehajtó hatalmukat a fejedelemségben gyakorló hatósággá.

Az erdélyi rendiséget az országgyűlés és a gubernium képviselte. A guberniumot tehát hamarabb fölállították, mint a kancelláriát. Erdély rendi hatóságainak az volt az álláspontja: az erdélyi kancellária ne legyen más, mint guberniumi kancellária bécsi kirendeltsége. Az uralkodó elé kerülő ügyeket ne referálja, ne tegyen javaslatokat eldöntésükre, csupán továbbítsa a gubernium felterjesztéseit az uralkodóhoz és annak döntéseit a guberniumnak. Az 1695-ben magalakult erdélyi udvari kancellária formailag alá volt rendelve a gubernium keretében Erdélyben működő kancelláriának, a kancellári címet a guberniumi kancellária vezetője viselte, míg az udvari kancellária vezetőjét az alkancellári titulus illette meg. A két kancellária viszonya Mária Terézia uralkodásának kezdetére lényegesen megváltozott: a guberniumi tanács fontossága csökkent, az udvarié nőtt. Az 1740-es évektől már szó sem volt arról, hogy az udvari kancellária vezetője, akárcsak formailag is alá van rendelve a tartományi kancelláriának. Az alkancellári címet fölváltotta az erdélyi udvari kancellári cím. A közigazgatást irányító dikasztériumként fölállított Erdélyi Udvari Kancellárián keresztül gyakorolták a Habsburg uralkodók, mint fejedelmek a nekik fönntartott jogokat 1848-ig.

Az erdélyi közigazgatás közvetlen vezetését a Lipót alatt kiépített, s előbb Gyulafehérvárott, majd Szebenben, végül Kolozsvárott székelő kormányzóság (gubernium) irányította. A gubernium a régi tanács örököseként a fejedelem nevében intézte a politikai, gazdasági, kulturális és egyházi ügyeket. Nem számított rendi szervnek, hanem fejedelmi hivatalnak, amelyben a magyar kamarába és a helytartótanácsba kinevezett fejedelmi hivatalnokok módjára szakszerűen intézték az ügyeket. Hivatalos elnevezése 1693-tól: erdélyi királyi gubernium. Tanulságos a névben szereplő „királyi” jelző, mivel Erdély, mint önálló tartomány, sohasem volt királyság, hanem csak fejedelemség. A „királyi” jelző azt fejezte ki, hogy a Habsburgok, mint Magyarország királyai tartottak igényt Erdélyre, lettek Erdély fejedelmei. Ezzel Erdélynek Magyarországhoz tartozását elismerték, annak ellenére, hogy nem akarták a királysághoz visszacsatolni. Erdély uniója Magyarországgal az 1848-as forradalom vívmánya lett, amit azután az 1867-es kiegyezés megerősített.

Szebenben működött, a még Bethlen Gábor fejedelemsége alatt fölállított pénzügyi hatóság, a kincstartóság, melyet a Habsburgok kincstári hivatallá szerveztek át. Élén a kincstartó állt, aki egyben a guberniumnak is tagja volt.

Erdélyhez a nemzeti fejedelemség idején az anyaország egyes részei is csatlakoztak, illetve megszerezték azokat az erdélyi fejedelmek. E részeket összefoglalóan Partiumnak nevezték, az erdélyi fejedelmek címéből („Magyarország csatolt részeinek ura”) véve át az elnevezést. A Partium területi kiterjedése időnként változott. A szatmári béke után északon Máramaros, Kraszna, és Közép-Szolnok vármegye, valamint az utóbbi megyéből kiszakadt Kővár vidéke, nyugaton pedig Zaránd és Arad vármegye tartozott hozzá.

A Partium kormányzati helyzete hosszabb ideig felemás, bonyolult volt. Általános igazgatás és igazságszolgáltatás szempontjából Erdélyhez, adóigazgatás tekintetében pedig Magyarországhoz tartozott. Ennek a nem szerencsés helyzetnek 1732-ben vetettek véget. Máramaros és Arad vármegyéket, valamint Zaránd nyugati részét Magyarországhoz csatolták, a Partium többi részét pedig – és ettől kezdve csak ezt nevezték Partiumnak –, Erdélyhez, a kormányzat minden ágában. A helytartótanács azonnal szót emelt az elszakítás ellen, későbbi törvényeink (1741: XVIII., 1836: XXI.) elrendelték a visszacsatolást, de erre csak 1848-ban került sor.

A Temesközt 1718-ban történt visszafoglalása után nem csatolták vissza Magyarországoz, hanem – mintegy külön tartományként –, külön kormányzat alatt tartották, amely teljesen függetlenül a magyarországi kormányszervektől, közvetlenül a bécsi udvari kormányhatóságoknak volt alárendelve. A Temesi Bánság nevet viselő magyarországi Habsburg-tartomány 1716–1778 között állt fönn. Előbb tisztán katonai kormányzás alatt állt, az országrész első kormányzója gróf Claudius Mercy tábornok volt. Később kettős alárendeltségbe került, mert a haditanács és az udvari kamara egyaránt felügyeletet gyakorolt fölötte, de a katonai befolyás a 18. század közepéig meghatározó maradt. A Bánság közvetlen irányítását a Landes-Administration (országos igazgatóság) látta el. Osztrák mintára alakították ki belső szerkezetét: 11 kerületre osztották, melyek élén az intéző (Verwalter) állt. Minden falunak volt bírája, akit általában kenéznek, a több faluból álló falucsoportok vezetőit főkenéznek nevezték.

A Bánság kormányzásában az 1750-es években következett be fordulat: kormányhatósága továbbra is a Landes-Administration maradt, de elvesztette kettős, katonai és kamarai jellegét, s tisztán kamarai hatóság lett. Csak a Bánság déli részén kialakított határsáv maradt közvetlen katonai kormányzat alatt, mert ott a bánáti határőrség alakulatait helyezték el.

A magyar országgyűlés az 1741: XVIII. tc.-ben mondta ki e terület visszacsatolását, de a döntést csak 1778-ban foganatosították.

Az újkori Szlavónia területe a honfoglalástól kezdve, mint valóságos magyar megyék (drávamellékiek), az anyaország szerves része volt. A török hódoltság megszűnése után az országgyűlés és az országos hatóságok e megyéket továbbra is magyar megyéknek tekintették, s azok vármegyei bekebelezését törvények írták elő (pl. az 1715: XCII. tc.) A törvényekkel ellenkezőleg e területrész rendezését 1754-ben úgy hajtották végre, hogy az egész területet három megyére, (Szerém, Verőce, Pozsega), és katonai határőrvidéki részre osztván, a megyéket a horvátországi bán hatósága alá rendelték. Az „új Szlavónia” megyéit ezentúl a horvát (valódi Szlavónia) tartománygyűlésre is meghívták. A „Szlavónia” név a köztudatban lassan a drávamelléki megyékre származott át, mert a régi Szlavónia területére a „Croatia” név ment át.

A régi, vagy eredeti Szlavóniát, Zágráb, Varasd, Körös és Belovár megyék területét a magyarok már a honfoglalás idejében meghódították. A szlavón megyéket II. Géza rendelte a horvát bán hatósága alá, rész-jellege ez időtől számítható. De a báni közigazgatás csak decentralizálása volt a központinak, és nem szüntette meg a közjogi egységet, az államélet teljes azonosságát az ország egyéb területével.

A mohácsi vész után a tulajdonképpeni Horvátország nagyrészt török uralom alá került, lakói tömegesen menekültek Szlavóniába, és előbbi szabadságaikkal, szokásaikkal kezdtek élni itt is. Ez annál könnyebben történhetett, mert e megyékből az országos nemesség jórészt kivonult, vagy elpusztult, s a központi hatalom a válságos időkben nem tudott kellő figyelmet fordítani a határmenti vidékek alkotmányos életére. A török kiűzése után a magyar állam törvényhozása azon befejezett tény előtt állt, hogy a régi Szlavónia Horvátország nevét vette föl. Kiváltságos lakossága nem közvetlenül a megyékből küldött követeket az országgyűlésre, hanem tartománygyűléséből, ezáltal a régi szlavón terület kapcsolt rész jelleget öltött, s autonóm tartománnyá lett a magyar állami egységben.

A 18. században már háromegy királyságnak nevezett horvát–szlavón–dalmát királyság kormányzatában országos szinten a tartományi gyűlés utána legfontosabb szerepet a bán játszotta. Az igazgatásban és az igazságszolgáltatásban ő rendelkezett a legnagyobb hatáskörrel. A bánt az uralkodó nevezte ki, s fizetését is a rendektől függetlenül állapította meg. Részt vett a magyarországi országgyűléseken, ahol a főrendi táblán az országbárók sorában a nádor és az országbíró után a harmadik hely illette meg.

Az állam területéből hasították ki a határőrvidéket. A katonai határőrvidékek, véghelyek szervezését honvédelmi érdekből, jelesül a török beütései ellen, már a 16. század elején elkezdték. Először a régi Horvátország török által el nem foglalt részén, majd a régi Szlavónia területén folytatták és végül az anyaország, majd Erdély területére is kiterjesztették. A határőrvidék alapját II. Ferdinánd császár 1630-ban kiadott rendelete teremtette meg. Jogilag ez azt jelentette, hogy az illető területrészt a magyar állami élet keretéből törvény nélkül teljesen kiszakítva idegen katonai szervezet szerint kormányozták. A határőrvidékek léte a magyar állam területi és politikai integritás nyilvánvaló sérelmét jelentette.

A horvát–szlavón határőrvidék kormányzata kezdetben kettős alapra épült: a szerb és horvát nemzetiségű határőrök törzsi szervezetére, másrészt a határőrség katonai szervezetére. Időszakunkban a törzsi szervezetnek már csak a legkisebb kormányzati egységei: a házközösségek, vagy nagycsaládok maradtak meg, a kormányzat nagyobb egységei mind katonai egységek voltak: század, zászlóalj- és ezredparancsnokságok.

1700-ban rendelték el a Maros–Tiszai határőrség megszervezését. A karlócai béke a két folyó mentén jelölte ki a török és Habsburg Birodalom határát, melynek védelmét Bécs szerb betelepültekre alapozta. Nyilvánvaló lett, hogy az uralkodó a magyar katonaságot nem kívánja újra fölállítani, a szerbek pedig nem akartak magyar földesúri hatalom alá jutni. A határőrök kiváltsága közé tartozott, hogy zsold fejében katonai hűbérbirtokban részesültek, a jobbágyi szolgáltatásokat nem ismerték. Az 1807-ben kiadott újabb határőr alaptörvény kimondta, hogy a határőrvidéken a föld a császár tulajdona, aki azt hűbérül átengedi egy–egy családnak, amely ezért köteles határőri szolgálatot teljesíteni.

Az 1718-ban létrehozott Temesi Bánságban is megszervezték a határőrvidéket. A határőrség számára kihasított végvidéken csak határőrök laktak, olyan katonai szervezetben és kormányzat alatt, mint a horvátországi.

A bánsági határőrséget 3 ezredbe osztották figyelembe véve a térség nemzetiségi viszonyait: románba, illírbe (szerb), és németbe. A román ezred parancsnokságának Karánsebes, a szerbnek Fehértemplom, a németnek Pancsova lett a székhelye. Valamennyi határőr-terület legfőbb hatósága a bécsi udvari haditanács volt.