Törvényhozás 1711–1848

A király

A király az országgyűléssel együtt gyakorolta a törvényhozás hatalmát. Mindkét alkotmányos tényező közreműködése nélkülözhetetlen kelléke volt a törvény keletkezésének. A király tehát egyenrangú tényező volt a törvényalkotásban a rendek képviseletével, az országgyűléssel. Kimagasló helyet foglalt el az államszervezetben, valójában az országgyűlés fölé került. A végrehajtás ugyanis a király kezében volt. Ebben ugyan osztoznia kellett a vármegyékkel és a városokkal, de mivel országgyűléseket ritkán hívott össze, s a törvények által nem szabályozott számtalan kérdést saját hatáskörébe vont, az állami életben döntő befolyásra tett szert. Ezért tartotta szükségesnek a megerősödött rendi képviselet 1791-ben a király törvényhozás körüli jogainak pontos meghatározását. Az 1791: XII. tc. a törvények alkotásának, eltörlésének, magyarázatának hatalmát a törvényesen megkoronázott királyra és az országgyűlésre bízta. A királynak tehát a törvényhozásban a mohácsi vész előtt kialakult kezdeményezési, szentesítési és kihirdetési jogát megerősítették, szentesíteni azonban csak azt lehetett, amibe az országgyűlés előzetesen belegyezett. Uralkodásának alkotmányos biztosítékai közé tartozott a koronázás, ami korszakunkban egyházi jellegű aktusból alkotmányjogi kellékké vált. 1687 előtt törvény nem rendelte el a koronázást, de a szokásjog szerint a királyi hatalom teljességének előfeltétele volt. Miután az országgyűlés lemondott a Habsburgok férfiágának javára a szabad királyválasztásról, a koronázás megtartását alkotmányos biztosítéknak tekintette. Koronázáskor a király esküt tett az alkotmányra.

Azonban még a koronázás előtt a trónra lépő király hitlevelet adott ki, mely az országgyűlésnek ünnepélyes alakban átadott alkotmánybiztosító oklevél volt, amelyben a király az ország jogainak és törvényeinek megtartását fogadta. A hitlevél tulajdonképpen a választási feltételek csökevénye, melyet az országgyűlés törvénybe iktatott.

A diéta

A közigazgatás magyarországi szerveit alapvetően két csoportba oszthatjuk: a rendek és az uralkodó hatalmi eszközei.

A rendiség legerősebb fegyvere az uralkodói hatalommal szemben az országgyűlés volt, melyet de jure Magyarország legfontosabb kormányzati szervének is tekinthetünk. Ott mutatkozott meg legjobban, hogy a rendiség az uralkodói hatalomnak nem hódolt be, csak kompromisszumra lépett vele. A reformkorban a polgári átalakulás fő mozgatója volt.

Újkori formája 1608-ra szilárdult meg, törvényben szabályozva szervezetét. Az országgyűlés két kamarára oszlott: a régi királyi tanácsból alakult ki a felsőtábla, míg az alsótáblán ettől kezdve meghatározott számú követtel képviseltették magukat a rendek. A törvény ugyanis az országgyűlési személyes megjelenés jogát a köznemesekre nézve megszüntette. Tevékenységében a háromegy királyság képviselői is részt vettek, míg Határőrvidék, a Bánság és az elzálogosított szepesi terület nem volt képviselve benne.

A rendi dualizmus időszakában, az uralkodói hatalom és a rendiség között váltakozó sikerrel folyó küzdelemben a rendek legerősebb fegyvere Európában mindenütt az országgyűlés volt, elsősorban azáltal, hogy az uralkodó számára a hadiadót az országgyűlésen ajánlották meg. Áttekintve az európai államok 18. századi fejlődését, azt látjuk, ahol a gazdasági és társadalmi rend még feudális alapokon nyugodott, az országgyűlések jelentősége csökkent, az uralkodói hatalom erősödött. Ott azonban (Hollandia, Anglia), ahol a társadalmi rend már nem feudális szolgáltatásokon, hanem bérmunkán és tőkés termelésen alapult, funkciója átalakult. A polgári fejlődés korszakába érkezett országokban az országgyűlések jelentősége újra nőtt, de ez már új szerepükből következett. A polgári államokban az országgyűlés már nem a nemesség fegyvere az uralkodó ellen, hanem a polgárság küzdő terepe, nem a névlegessé váló uralkodói hatalommal, hanem a föltörekvő társadalmi osztályokkal (parasztság, munkásság) szemben.

Erdélyben már a nemzeti fejedelmek idején megfigyelhető miként függetlenítették magukat az erőskezű fejedelmek az országgyűléstől. A két első Habsburg uralkodó Erdély fejedelmeként folytatta az „erős kéz” hagyományát, s a rendi dualizmus hullámvölgybe jutott. A rendi országgyűlések gyenge harci eszköznek bizonyultak az uralkodói hatalom kormányzati fegyvereivel szemben.

Más volt a magyarországi rendiség fejlődése és helyzete. Nálunk az uralkodói hatalom jóval nehezebben, sokkal későbben, és akkor is csupán átmenetileg tudott a rendek fölé kerekedni. Még az elvesztett Rákóczi-szabadságharc után sem hódolt be az uralkodói a hatalomnak, hanem csak kompromisszumra lépett vele. Az állami függetlenségről, a kormányzati önállóságról nem mondott le, ha nem is tudta úgy biztosítani, mint saját jogait és kiváltságait. Ennek megfelelően a rendi országgyűlések a 18. század első harmadában, az ország fejlődésében még jelentős szerepet játszottak, méltán tekinthetjük őket a rendi reformmozgalom színterének. Törekvéseit a főnemesség kezdeményezte és vívta ki, de nem az uralkodóval szemben, hanem annak támogatásával. Törvénybe foglalták az országgyűlés háromévenkénti összehívását, s magát a törvényt a két alkotmányos tényező (király és országgyűlés) egyetértése alkotta.

Korszakunkban az országgyűlés volt a rendi méltóságviselők és egyháznagyok kormányzati érvényesülésének legjelentősebb területe. Az 1711 utáni időszakot az uralkodó és a főrendek közös kezdeményezéséből fakadó újítási szándék jellemezte (kis reformkor). A rendi országgyűléseknek az volt az egyik sajátosságuk, hogy nemcsak törvényt alkottak, hanem a törvények végrehajtása során felmerült akadályokkal, visszaélésekkel is foglalkoztak. Tehát nemcsak szabályalkotó, hanem igazgatási és jogszolgáltató tevékenységet is folytattak. Napjaink országgyűlésein sem tisztán törvényhozással foglalkoznak a képviselők, hanem interpelláció formájában felelősségre is vonják a törvényt végrehajtani hivatott kormányt. A feudális rendiség idején a király kormányszervei jelentették a kormányt. A rendek, amikor az országgyűlésen a gravámeneket (sérelmeket) uralkodó elé terjesztették, tulajdonképpen a kormányt interpellálták. S amikor a sérelmekre kapott uralkodói válasszal nem voltak megelégedve, olykor bizottságot küldtek ki, vagy azért, hogy a sérelem orvoslását ellenőrizze, vagy hogy az orvoslást maga tegye meg. A 18. század első országgyűléseinek légkörét az uralkodó és a rendek közötti kompromisszum határozta meg. Ellentétek mutatkoztak ugyan egyes kérdésekben, de a megegyezésre való törekvés dominált. Vezető szerepet az egyházi és világi főnemesség játszott. De szerephez jutott a köznemesség is, Rákóczi volt hívei egyáltalán nem szorultak háttérbe a korábbi labancok mögött. A fejedelmi abszolutizmusnak is akadtak hívei rendek között, a nagy többség azonban a rendi alkotmányosság fönntartását és erősítését tartotta szükségesnek.

Az 1722––1723. évi országgyűlésen még a korábbiaknál is jelentősebb reformok születtek a bécsi miniszterek és a főnemesi vezetők jó együttműködésének köszönhetően. A kompromisszummal szembeni ellenzéki érzelmeknek voltak megnyilvánulásai az országgyűlésen, és főleg azon kívül, de ez az oppozíció még nem jelentett ponderábilis politikai erőt.

A magyar rendek reformlendülete azonban az 1720-as évek végére ellankadt, majd megcsontosodott. A rendi reformok kidolgozásának helye az országgyűlés, vagy valamelyik bizottsága volt. Ám a diéta rendszertelenül ülésezett, a részvétel költséges volt, de nem számított olcsó időtöltésnek a bizottsági megjelenés sem. Egy–egy reformot meg lehetett tervezni az országgyűlésen, ám azok sorozatát már nem. Márpedig az élet újabb és újabb reformok állandó előkészítését igényelte, amelyre a diéta nem volt alkalmas. Ilyenek csak hatóságok és hivatalok szobáiban, napról napra bejáró tisztviselők íróasztalain készülhettek.

A reformokat azonban nem volt elég eltervezni, meg is kellett valósítani. Erre a rendeknek nem volt pénzük, ilyen, ha valakinek, csak a királynak, vagyis az államnak volt rá. Reformokat a megvalósulás esélyével csak az uralkodó kezdeményezhetett. Az abszolút, a hatalma kiteljesítésére törő uralkodó, nem is nézte jó szemmel a rendek reformtörekvéseit. Csak azokat támogatta és csak addig, amíg saját törekvéseikkel nem ellenkeztek. Ez a politika az országgyűlések hatáskörének fokozatos csökkentésével járt, majd huzamosabb szüneteltetésével.

A rendiség eközben kitartva a teljes függetlenség és önállóság irreális fikciója mellett, elmulasztotta a beilleszkedést a Habsburg Birodalom országainak és tartományainak reális uniójába. A fejlődést szolgáló reformok kezdeményezését 1765––1790 között átengedte az uralkodói hatalomnak, mely megkísérelte függetleníteni magát a rendiségtől és nem hívott össze országgyűléseket, de a rendek erejét megtörni nem tudta. A király időszakunkban több kérdés elintézését (pl. vallásügy) nyilvánította felségjognak, s próbálta elvonni a törvényhozás köréből. A rendek sérelmeiket és kívánataikat előterjesztve, maguk is kezdeményezhettek, illetve ezáltal a végrehajtó hatalom ellenőrzését is megkísérelhették, de eredményt csak az őket megillető adó és újoncmegajánlási jog segítségével értek el. Ennek megtagadása volt az országgyűlés legerősebb kényszerítő eszköze a királlyal szemben, aki egyébként kezében tartotta a végrehajtó hatalmat és elvitatta a rendek beleszólási jogát számos olyan tárgyra, amelyek a törvényhozás elé is tartozhattak volna.

A rendi országgyűlés (diéta) 1848 előtt a kiváltságos rendeket tömörítette. Felsőtáblájára a főurak (mágnások), a katolikus és (1792-től) a görögkeleti püspökök személyesen kaptak királyi meghívó levelet. Alsótábláján a megyénként 2–2 követtel képviselt nemesség (52 megye), a hajdú és jászkun kerületek, a szabad királyi városok, Horvátország két követe, valamint egyes katolikus egyházi testületek (káptalanok) küldöttei ültek össze. A lakosság nagy többségét kitevő nem nemes népességnek, illetve a tanácstagok kivételével a szabad királyi városok lakosságának nem volt szava az országos politikában. A résztvevőket elsősorban nem az ország egésze, hanem a maguk, vagy az őket küldő testület külön érdekeit képviselték, s ehhez igazodott a szavazási rend is. A követek nem józan belátásuk, lelkiismeretük és az országos érdek alapján szavaztak, hanem küldőik utasításainak engedelmeskedtek.

A testület sem a törvényhozásban, sem a kormányhatalom ellenőrzésében, nem tudott kellő hatékonyságot elérni. Nehezítette ezt, hogy a diéta munkája nem volt folyamatos. Jó esetben is háromévenként gyűlt egybe, de háborús vagy diplomáciai bonyodalmakra hivatkozva a király gyakran még ritkábban, az uralkodói önkényuralom időszakaiban (pl. 1765–1790, vagy 1811–1825 között) egyáltalán nem hívta össze.

A 18. században az ülések rendjét még nem szabályozták. Aki szólni akart, felugrott egy székre vagy az asztalra, s így próbálta a többség figyelmét megragadni.

A jogszabályalkotást nehezítette a tárgyalás és döntéshozatal rendje. Ezt elsősorban az uralkodó előterjesztése szabta meg, amely nem mindig érkezett meg időben ahhoz, hogy a résztvevők kellő időt tudjanak a fölkészülésre fordítni. Így volt ez a rendi testületek által előadott sérelmek és kívánatok esetében is, amelyeket felterjesztés előtt az országgyűlés egészének kellett elfogadnia. Mivel a tanácskozás berekesztése is az uralkodótól függött, a gyakran forró, ellenzéki hangulatú tanácskozáson ritkán volt mód és idő arra, hogy higgadt szakmai vitában a szétszórt törekvések, eltérő utasítások közös álláspontban egységesüljenek. A diéták közötti időszakokra kiküldött országos bizottságok munkája sem sokat segített, az előkészített javaslathoz a megyék pontról–pontra fűztek kötelező erejű utasításaikban véleményt, ami ismét csak a szavazatok szóródását eredményezte.

Az egységes álláspont születését célozta az ország négy kerülete követeinek nem hivatalos ülése, az ún. kerületi ülés, amelyen előkészítették a szavazást. A kerületekhez tartozó követek a reformkortól már együttesen üléseztek, s e nem hivatalos tanácskozáson vállalt döntést illett a plenáris ülésen is képviselniük. A kerületi ülésben vált szokássá a szavazatok pontos számlálása. Régebben ugyanis az alsótáblán mindenki állást foglalt, ezek közül azonban nem a többség véleménye döntött, hanem mérlegelték a szózatokat, a „tehetősebb” és „józanabb” rész voksát a király által kinevezett elnök nagyobb súllyal számította. A kerületi ülésen a 19. századtól a megyék és a szabad kerületek két–két követének vótumát megyénként egy–egy szavazatnak vették és ezek egyszerű többségét emelték határozattá. A városok követeit ezen a fórumon eleinte csak tájékozódási céllal szavaztatták meg, és együttesen egy vokssal számították. Ugyanígy jártak el a káptalanokkal is. Ezt a szavazási rendet kiterjesztették a plenáris „országos” ülésre is, s így a városokat a nemesség visszaszorította a mérlegelési rendszer idején játszott csekély szerepükre.

Az alsó- és felsőtábla üzenetváltásokkal igyekezett közös feliratban megállapodni, s ezt terjesztették a király elé, aki vagy elfogadta, vagy kifogást fűzve hozzá, újabb tárgyalásra szólított. A főrendek körében 1840-ig élt a, és szavazatmérlegelés szokása sem őket, sem a királyt nem kötötte szokás abban, hogy meddig és hányszor utasíthatják még vissza az alsótáblai többség határozatát. Az elkészült törvényeket az uralkodó az ülésszak végén együttesen a közös dekrétumban szentesítette és ennek példányait a törvényhatóságokhoz (megyékhez, kerületkehez, városokhoz) szétküldve hirdette ki. Ilyen működés mellett a két tábla és a király kölcsönösen akadályozhatta a törvényhozást.

Az országgyűlés nem teljesíthette a végrehajtó hatalom társadalmi ellenőrzésének feladatát sem: a kormányzat nem neki, hanem a királynak volt felelős teteiért. Csak az újonclétszám és a hadiadó megajánlásában – de nem felhasználásában – volt a rendek kezében a döntés, amit igyekeztek alkotmányos garanciaként bevetni. A külpolitikát, a hadsereg ügyeit, a pénzügyigazgatás egyes ágait, sőt a vallási és tanulmányi ügyek intézését a király felségjognak tartotta, és elérte, hogy e tárgyakkal a diéta csak érintőlegesen és különleges helyzetekben tudott foglalkozni.

A királyi akarat érvényesítését segítette a király által kinevezett bírák, és más kormányzati tényezők törvényhozásban vitt szerepe is. Így a helytartótanács (kormány) elnöke, a nádor volt egyben a felsőtábla elnöke, ahol a király által kinevezett főispánok és zászlósurak is jelen voltak. Az alsótábla hivatalos ülésein a király kinevezte személynök elnökölt, naplóját a királyi tábla jegyzői vezették. Ez volt az egyik oka a kerületi ülés népszerűségének is, hiszen itt a rendek maguk választotta elnök alatt, saját jegyzőkönyv vezetése mellett dolgozhattak, ezért a szólásszabadság jobban érvényesülhetett. A reformellenzék, ha lassan is, de több reformtörvényt ki tudott kényszeríteni, mind több ügyet vont az országgyűlés tárgyai közé, s a tanácskozásokon az 1840-es években már valódi szabad vita érvényesült.