Kormányzat 1711–1848

Az anyaország közigazgatása

A magyar állam legfontosabb hatóságai és hivatalai a török kiűzése után a Habsburg hatalmi elképzelések szerint reorganizálódtak, illetve jöttek létre. Ezek a szervek – kisebb–nagyobb hatásköri változásokkal –, 1848-ig álltak fönn. Működésükben az 1790. év nem annyira cezúra, mint a politikai közéletben, mert szervezeti fölépítésük, szakmai és területi illetőségük a károlyi alkotmányos újítások alapján maradt.

A szűkebb értelemben vett Magyarország közigazgatásában a kormányszerveknek több fajtáját, egy–egy fajtának pedig több típusát különböztetjük meg 1711–1848 között.

Azon az alapon, hogy a kormányszerveket ki létesítette és tartotta fenn, kit volt hivatva szolgálni, uralkodói vagy királyi és rendi szerveket különböztetünk meg. A felső szintű szervek általában királyiak, a közép szintűek az ország valamely részén (kerület, megye), az alsó szintűek pedig csupán az ország valamely helységében (város, falu) voltak illetékesek.

A király törvényeink szerint Magyarországot csak e kormányszékeken keresztül igazgathatta. Azonban a közös ügyek intézését 1867 előtt világosan nem szabályozták. A szabályozatlanság lehetővé tette, hogy az idegen uralkodók „tiszta” magyar ügyeket is közösnek minősítsenek és nem magyar kormányszerveikkel intézzenek, fölébe helyezve ezeket, ha nem is de jure, magyar kormányhatóságaiknak. Utóbbiakat egyébként sem az ország, hanem saját maguk hatóságainak tekintették, amelyekkel uralkodói hatalmuk alapján úgyszólván korlátlanul rendelkeznek. Nemcsak Habsburg-sajátosság volt ez a nézet, hanem a kort általánosan jellemző fölfogás, miszerint a feudális viszonyok között az államot, a kormányzat számos területén, így a központi igazgatásban és az igazságszolgáltatásban, az uralkodó jelentette.

A magyar udvari kancellária

A szűkebb Magyarország kormányzatának udvari hatósága a Magyar Királyi Udvari Kancellária (cancellaria regia Hungarico-aulica) volt. Ismerjük, hogy a Mohács előtti királyi tanács és királyi kancellária miként élt tovább a 16–17. században a Habsburgok bécsi udvarában. Történetükben a török kiűzése után következett be döntő fordulat: az 1690. augusztus 12-i uralkodói rendelet létre hozta a magyar udvari kancelláriát, amely utóda és örököse lett az udvar magyar expeditió-jának (irodájának) és a magyar tanácsnak. A kancelláriát az expedíciótól az különböztette meg, hogy a király állandóan és rendszeresen működő tanácsa volt. Az 1690-i utasítás a kancelláron kívül 4 tanácsost kötelezett állandó tartózkodásra az udvarban, az expeditió-t ezzel változtatta át a szó újkori értelmében vett kancelláriává, irodából kormányhatósággá. Székhelye végig Bécsben volt. Mivel a király személyes hatása még sokáig fontosabb volt, mint az állami hatóságok részletes működése, e hatóságok közül első és legtekintélyesebb a kancellária maradt.

Az 1724-i utasítás magyar királyi udvari tanácsról beszél. Nem kétséges, hogy a magyar kancellária tanácsáról van szó, mert külön magyar tanácsa az uralkodónak nem volt. Magyar ügyekkel foglalkozhattak a birodalom központi hatóságai is, de mégis főként azok a hatóságok adtak vélemény formájában javaslatot az uralkodónak, amelyek törvényes hatáskörébe tartozott a magyar ügyintézés. A kancellária volt az elsősorban hivatott, de távolról sem az egyetlen ilyen udvari hatóság.

Minthogy területi alapon működő udvari hatósága az anyaországon kívül csak Erdélynek volt, a magyar kancellária illetékessége elvileg – Erdélyt és a Partiumot kivéve – (mely akkoriban Erdélyhez tartozott), az egész országra kiterjedt. A gyakorlatban azonban mind az anyaországnak, mind a háromegy királyságnak (Horvátország, Szlavónia, Dalmácia) csak az országhoz visszacsatolt részei tartoztak a kancellária illetékessége alá. Ha egy terület valamely más udvari hatóság – elsősorban a kamara –, illetékessége alól kikerült, a kancellária illetékessége alá jutott. Pl. a budai kamarai igazgatóság gondjaira bízott dunántúli és alföldi részek visszacsatolása (reincorporatio) jelentősen növelte kancelláriai irányítású területeket.

Mivel a törvényhozás, az igazgatás és az igazságszolgáltatás legmagasabb fokon az uralkodó kezében összpontosult, kancelláriája is foglalkozott mindhárom hatalmi ággal. De nem önállóan, mert a kancellária az uralkodó szerve volt és nem az országé, nem vált az uralkodótól is független rendelkező hatósággá. Bár formai önállósága minimális volt, hatósági jellegét mégsem lehet kétségbe vonni, mert az uralkodóhoz címzett beadványokat nemcsak formailag, de érdemben is ő intézte, „megokolt véleménnyel látta el”, de a döntés joga mindig az uralkodóé maradt. Az eléje kerülő ügyekben szótöbbséggel alakította ki véleményét, határozatot nem hozhatott, csak a többségi véleményt terjeszthette az uralkodó elé végső döntésre.

Törvényhozási ügyekkel akkor foglalkozott, amikor az országgyűlés ülésezett. De ilyen jellegű munkának kell tekintenünk állandó tevékenységét, a törvényerejű rendeletek kidolgozását.

Jogszolgáltatási ügyintézése nem jelentette azt, hogy felsőfokú bíróság lett volna. A legmagasabb szintű bíróságok ítéletei elleni föllebbezések kerültek az uralkodó elé, aki nem újabb ítéletet hozott, hanem kegyelmet gyakorolt, vagy elutasította a föllebbezést.

Közigazgatási funkcióját tartjuk a legfontosabbnak, melyből két hatáskör következett: a servitium regium és a bonum publicum érdekeinek érvényesítése.

Servitium regium, azaz az uralkodói érdekek érvényesítése, a királyi méltóság és tekintély védelmét, az uralkodói jogok és kiváltságok sértetlen megőrzését jelentette. Az uralkodói érdekek védelme nemcsak a birtokok, valamint a nagyobb és kisebb királyi jogok (jus regalia) adományozásának figyelemmel kísérését jelentette, hanem a törekvést arra, hogy kinevezéseket, címeket és rangokat csak az arra érdemesek kapjanak.

A bonum publicum a közjó védelmét írta elő számára. Uralkodói utasítások sorolták föl az országgyűlések gazdasági és népvédelmi célzatú rendelkezéseit, melyek megvalósulásának figyelemmel kísérését a kancellária feladatává tették.

Az országgyűlések az ország kormányzásában döntő, az uralkodói udvarban kizárólagos szerepet szántak neki. Ezt a szerepet betölteni nem tudta. Az uralkodók, mikor magyar ügyekben döntöttek, a kancellárián kívül több más udvari kormányszervet is meghallgattak, s így a magyar udvari hatóság nemhogy kizárólagos, de még döntőnek minősíthető szerephez sem jutott.

Az államtanács az abszolutizmus fölvilágosult reformjainak legfőbb ellenzékét a főnemességben látta, a magyar kancelláriában pedig a főnemesi tanácsosok kezében volt a hivatali hatalom, az ő állásfoglalásuk határozta meg a kormányszerv működését. Ezen a helyzeten Mária Terézia nem tudott és nem akart változtatni, annyira lekötelezettje volt a magyar főnemességnek. Azt még megtette, hogy Pálffy grófot az államtanács kívánságára leváltotta kancellári tisztségéből, de helyére egy Esterházy grófot nevezett ki, aki kisebb merevséget tanúsított az abszolutista célkitűzésekkel szemben, de azok készséges szolgálatára ő sem vállalkozott. Tévedés azt gondolni, hogy a kancellária a rendiség védelmében harcosan szembeszállt az uralkodói abszolutizmussal. Alig tett egyebet, mint azt, hogy a magyar törvényekre hivatkozva aggályoskodott. Mégis több volt már, mint csak a király irodája, mert rendszeresen működő királyi tanácsként dolgozott. Nemcsak közigazgatási hatóság, de igazságszolgáltatási is, s formailag egyenrangú udvari testület, melyet a kortársak a rendi alkotmányosság védelme egyik fő tényezőjének tartottak.

II. József egyesítette magyar és az erdélyi kancelláriát, mintegy bizonyítékát adva, hogy Erdély és Magyarország összetartozik, de Lipót 1790-ben újra elkülönítette.

A helyzet II. József halála után változott, mikor az abszolutizmus a francia forradalom hatására, már nem reformokat akart, hanem a régit konzerválni. A magyar főnemesség ekkor lett híve az abszolutizmusnak, a magyar kancellária ekkor vált készséges eszközévé.

A magyar királyi helytartótanács

Az országos kormányhatóság fölállítására a török kiűzése után különböző tervezetek születtek (Einrichtungswerk, Esterházy Pál tervezete), de megvalósításukra csak a Rákóczi-szabadságharc után került sor. Más–más indítékokból ugyan, de mind Bécs, mind a rendek egyetértettek a központi közigazgatás korszerűsítésében. Bécs nem mondott le modern abszolutisztikus államigazgatási céljairól, a rendek pedig saját érdekeikről, csak más módszerekkel igyekeztek megvalósítani.

Az új kormányhatóság megteremtésére az első lépéseket az 1712–1715-i országgyűlésen tették meg. A rendek a katonai, közigazgatási és közgazdasági rendszer kidolgozására Csáky Imre kalocsai érsek vezetésével bizottságot küldtek ki (systematica comissio). Javaslatuk lényege a királytól függő, senki másnak alá nem vetett hatóság (Consilium regium Hungaricum) fölállítására irányult. Mint független hatóság, a királlyal, más országokkal és hivatalokkal közvetlenül érintkezik, e területen még a kancellária közvetítését sem akarták elfogadni. A rendek a nádori és a helytartói méltóságot igyekeztek összekapcsolni, az udvar viszont épp ezt akarta elkerülni. Bécs félt, hogy a két tisztség összekötése túlságosan megnöveli a nádor hatáskörét és tekintélyét. Megszervezésére az 1722–23-i országgyűlésen került sor. Az 1722–23: XCVII.–XCVIII., és a CI.–CII. articulusok foglalkoztak a tanáccsal, melynek latin neve consilium regium locumtentiale Hungaricum lett. A rendek ellenállásnak eredményeként a helytartótanács nevébe ugyan nem került bele a „palatinale” kifejezés, de a királyi helytartótanácsot a törvény a nádorispán elnöklete alatt állította föl. Uralkodói kormányszerv volt, mely kollegiális szervezeti alapon működött: az eléje kerülő ügyekben nem a hatóság vezetője, az elnök döntött, hanem az elnök vezetése alatt álló tanács, mely határozatait szótöbbséggel hozta.

A királyi tanács hatásköre széles: az ország közigazgatási, gazdasági és katonai helyzetének előmozdítása. Területi hatásköre jogilag az anyaországra korlátozódott.

A helytartótanács elnöke mindig az uralkodó magyarországi helytartója (locumtenens) volt. Amennyiben a nádori méltóságot betöltötték, hivatalból a nádor egyben helytartó, s így a helytartótanács elnöke is volt. 1724-től 1732-ig gróf Pálffy Miklós, 1741-től 1751-ig gróf Pálffy János, 1751-től 1765-ig gróf Batthyány Lajos nádorok egyben helytartók és a helytartótanács elnökei is voltak. Királyaink azonban – miként a múltban –, a 18. században sem mindig töltötték be a nádori méltóságot. Ilyenkor a helytartót, az országgyűlés meghallgatása nélkül, maguk nevezték ki. Ez történt 1732-ben, Pálffy Miklós halála után, amikor III. Károly Mária Terézia későbbi férjét, Lotharingiai Ferencet nevezte ki magyarországi helytartójává. Batthyány Lajos halála után betöltetlenül hagyták a nádori méltóságot, a helytartótanács élére Albert szász herceg került (1765–1780), mint helytartó. 1780-tól 1783-ig nem volt elnöke a tanácsnak, 1783-tól 1787-ig pedig gróf Niczky Kristóf tárnokmester, majd 1787-től 1790-ig gróf Zichy Károly viselte az elnöki tisztet. Az 1790-es országgyűlésen Sándor Lipót főherceget, II. Lipót fiát választották meg az ország nádorává, és így ő került a helytartótanács élére is. Ezzel eleget tettek a törvény szavának és az udvar is elérte célját, hisz számára teljesen megbízható kézbe került a nádori méltóság és a helytartótanács elnöksége. Ettől kezdve főherceg nádorok (Sándor Lipót 1790–1795, József főherceg 1795–1847, István 1847–1848) álltak a helytartótanács élén.

A tanácsosok számát a törvény 22-ben állapította meg, kimondva, hogy az ország minden részét képviseljék, továbbá, hogy főpapok, főurak és köznemesek egyaránt legyenek köztük. Az első 22 tanácsos közül 4 volt főpap, 10 főúr és 8 köznemes. 1765-re számuk 25-re emelkedett, közülük 2 volt főpap, 13 főúr, és 10 köznemes. A főnemesek tehát túlsúlyba kerültek a tanácsban, mert ez az összetétel akkor kedvezőbbnek bizonyult az udvari érdekek szolgálatára. A köznemesség egyrészt még mindig erősen ragaszkodott a függetlenség eszméjéhez, másrészt műveltsége alacsony színvonalon állt, így kevés akadt közöttük, aki a kormányzati feladatok ellátására alkalmas lett volna. Az udvar szempontjából gyakran a magas egyházi méltóságokat betöltő főpapok és a nagybirtokos arisztokraták sem feleltek meg mindig. Előbbieket az egyházi tisztséggel járó feladatok, utóbbiakat a birtokaikkal kapcsolatos gondok gyakran el-elszólították a tanács székhelyéről, ezért az állandóan ülésező kormányhatóság elvárásainak nem tudtak eleget tenni. A tanács munkájának oroszlánrészét már kezdetben is a köznemesi tanácsosoknak kellett elvégezni. Többen közülük nem a tekintélyes birtokkal rendelkezők soraiból kerültek ki, hanem az állami szolgálat terén megélhetést keresőkből. Ennek a hivatalnok nemesi rétegnek a száma a 18. század folyamán egyre növekedett. Hasonló változás következett be a főúri tanácsosoknál is. A 18. század végére minimálisra csökkent a régi arisztokrata családok tagjainak száma, s helyükbe a hivatali, vagy katonai pályán érdemeikért bárósított vagy grófi rangra emelt személyek kerültek (Brunszvik, Győry, Hadik, Majláth, Révay stb.) E hivatalnok-nemesség felelt aztán meg legjobban az uralkodó támasztotta követelményeknek. Anyagi függetlenséget biztosító nagyobb vagyonnal nem rendelkeztek, így gondtalan megélhetésük az uralkodótól függött. Ezért mindig készséges, de nem föltétlen engedelmes eszközei voltak az abszolutisztikus kormánytörekvéseknek, sosem süllyedtek az örökös tartományi kormányszervek mechanikus parancsvégrehajtói szintjére. Ha az uralkodó törekvései az alapvető rendi érdekeket veszélyeztették, a helytartótanács élt törvény adta jogával, s ellenőrizte az országgyűlési határozatok végrehajtását.

Székhelyének Pozsonyt jelölték meg, azzal a megjegyzéssel: amint lehetséges az ország központjába fog átköltőzni. Erre csak II. József idején került sor 1783-ban, amikor Budára költözött.

A helytartótanácsnak az uralkodóhoz és a többi tartomány kormányszékeihez való viszonyát az 1722–23: CI. tc. szabályozta. Világosan leszögezte, hogy a tanács nem függ semmilyen udvari kormányszéktől, hanem mint királyi tanács csupán az uralkodónak van alárendelve. Jelentéseit az uralkodó elé levél (litterae) formájában terjeszti, a király saját határozatát (resolutio) pedig az ügyek jelentőségéhez képest leirat (rescriptum), vagy rendelet (decretum) alakjában közli a tanáccsal. Mivel a birodalom más országaiban és tartományaiban működő kormányszervek (gubernia et regimina) egymással levelezni nem szoktak, hanem az uralkodón keresztül érintkeztek, a helytartótanácsnak is ehhez kellett magát tartania. A valóságban mégis másodfokú, a kancelláriának alárendelt hatóság lett a helytartótanács. Fölterjesztései rajta keresztül, véleményének kíséretében kerültek az uralkodó elé, akinek válaszait ugyancsak a kancellária fogalmazta meg és juttatatta el a helytartótanácshoz. A bécsi magyar udvari hatóság nem a „király szája és kalamusa”, azaz nem expediáló hivatala volt, ahogy a királyi biztosok mondták a rendeknek az országgyűlésen, hanem olyan központi hatóság, ahol érdemileg bírálták fölül a királynak közvetített jelentéseket. A tanács de facto kancellária alá kerülése sértette ugyan önállóságát, ellentétben állott a törvény betűjével, nemzeti szempontból azonban nem volt sérelmes, mert a kancellária magyar udvari hatóság volt és az országgyűlések a 18. században arra törekedtek, hogy magyar ügyek intézésére befolyást szerezzenek számára. Nemzeti szempontból sokkal nagyobb veszedelem rejlett abban, hogy a kancellária nem az utolsó fórum volt az uralkodó előtt, hanem fontosabb ügyek még az udvari tanácsadó testületeken is átmentek. Sőt az is előfordult, hogy valaki a bizalmas tanácsadók közül sugalmazta a legfelső döntést. Később, a reformkorban már nem egyértelmű, hogy a kancellária fölülvizsgáló szerepe sértett-e nemzeti érdeket.

Az 1722–23: CII. tc. a helytartótanács hatáskörét szabályozta nagy általánosságban. Kimondta, hogy törvényellenes határozatot nem hozhat, ügyel az országgyűlési végzések megtartására és arra, hogy amit a tanács szótöbbséggel elfogadott, azt egyes tagjai meg ne változtassák. A szűkszavúság oka a rendek és a király közötti ellentétekben keresendő. A rendek a tanács fölállítását illetően nem tettek nagyobb engedményt eredeti elgondolásaikhoz képest, de lakonikus rövidséggel megadták a lehetőséget arra, hogy az uralkodó a központosítás érdekeinek megfelelően magyarázhassa a törvényt. A gyakorlat azt mutatta, hogy a tanács nem annyira a királyt helyettesítette, mint inkább a nádort, mert annak személyes befolyása helyébe a kollegiális tárgyalás lépett.

A hatásköréről szóló részletes hivatali utasítást 1724. január 20-án adta ki III. Károly. Ez kidomborította, hogy a tanács a királyt az országból távollétében helyettesíti, működése tehát az uralkodó jelenlétében természetszerűleg megszűnik. Feladata, hogy az országot a király rendelkezéseinek megfelelően kormányozza. Ebben az utasítást kell követnie, amelyet azonban a király bármikor tetszése szerint megváltoztathat. Általános rendeltetését az ország „politico- oeconomico- militaris statusának”, azaz közigazgatási, gazdasági és katonai helyzetének figyelésében és intézésében határozta meg. A katonai ügyek a katonaság elszállásolásával, élelmezésével és vonulásával összefüggő biztossági ügyeket jelentették, a katonai igazgatás és bíráskodás kérdéseiben a polgári szerveknek, amilyen pl. a helytartótanács is, nem volt beleszólásuk. Működésében első helyen emelte ki a királyi érdekek szolgálatát, másodikként az egész ország közös érdekét, harmadikként pedig az ország mindenegyes lakosának, mindenegyes adózónak az érdekvédelmét említette. Tehát nemcsak az adó alól mentes uralkodó osztályok, hanem az adózó nép sorsának gondozását is a helytartótanácsra bízta a király. Gazdasági és népvédelmi tevékenysége különösen kidomborodott a 18. században. Munkájából rekonstruálhatjuk Magyarország korszakos problémáit: a kereskedés, közlekedés, iparpolitika, jobbágyvédelem, egészségügy megoldására tett erőfeszítéséket.

Általános feladatként kapta, hogy gondoskodjék a törvények és királyi rendeletek megvalósulásáról. Ennek során a megyék és városok működését kísérje elsősorban figyelemmel.

A feladatok konkrétabb fölsorolásában első helyen az adó igazságos szétosztását és pontos behajtását nevezte meg az utasítás. Majd fölsorolta az 1722–23-i országgyűlés közigazgatási, gazdasági és népvédelmi rendelkezéseit, mint amelyek megvalósításáról a helytartótanácsnak kell gondoskodni.

Nem szólt az utasítás a magyar kamarához fűződő viszonyról, a két országos hatóság hatáskörének elhatárolódásáról. Az a kitétel, hogy tanács az egész igazgatásért felel, kivéve a királyi jogon alapuló jövedelmek kezelését, mutatja kompetenciájának szakmai határát: a fiskális ügyek nem tartoztak hatáskörébe. De az állami adókezelés (contributio) a kamarától átkerült hozzá, míg a szabad királyi városok ügyeit mindkét hatóság intézte.

Az uralkodó a vallásügy tárgyalását kivette az országgyűlés hatásköréből, a vallási kérdések szabályozását és a sérelmek orvoslását magának tartotta fönn (jus supremi patronatus). A helytartótanácstól csak a rendleletek végrehajtását várta e területen.

Nem szólt az utasítás az új hatóság területi illetékességéről. Ez általában megegyezett a kancellária illetékességével, egy nagy különbséggel. A helytartótanács hatásköre nemcsak a még vissza nem csatolt területekre nem terjedt ki, hanem a kapcsolt részekre, azaz, Horvátországra, Szlavóniára és Dalmáciára sem. Bár ezt a tényt sem a törvények, sem az uralkodói utasítás nyíltan nem mondták ki, csupán abban jutott kifejezésre, hogy sem a törvények, sem az utasítás nem említette a kapcsolt részeket, a háromegy királyságot.

II. József, midőn látta, hogy a tanácsban ülők nagyrészt alkalmatlanok terveinek megvalósítására, gróf Niczky Kristófot, régi személyes hívét nevezte ki elnökké, s szabad kezet adott neki munkatársai kiválasztásában. E rendelet következtében a tanács összetétele hamarosan megváltozott, s a felvilágosult abszolutizmus hívei kerültek a régi tanácsosok helyére. Az így alakult tanács már engedelmesen hajtotta végre a rendi kiváltságok alapjait veszélyeztető császári rendeleteket is. Az ország igazgatásának ésszerűbbé és olcsóbbá tétele érdekében 1785-ben József rendelettel egyesítette a magyar kamarát a helytartótanáccsal. Tekintettel a kancelláriák egyesítésére is, elmondhatjuk, hogy reformjainak eredményeképp az összes magyar belügy egységes igazgatás alá jutott. II. Lipót 1791-ben azonban visszaállította a magyar kamarát, és a ezzel két hatóságot szétválasztotta.

II. József halála után a tanácsban ismét nagyobb hangsúlyt kapott rendi érdekek védelme. A tanácsosok és titkárok közül többen nyíltan vagy titokban támogatták a köznemesi mozgalmat, egyeseknek pedig a köztársasági szervezkedés vezetőivel is kapcsolata volt. 1795 után egészen 1848-ig ismét az uralkodótól való függés jellemezte elsősorban a tanács működését. A reformkorszak évtizedeiben, az 1790-es évektől eltérően, a tanácsosok és titkárok soraiból még képviselője sem akadt a polgári átalakulás eszméinek.

A comissariatus provincialis

A helytartótanács megszervezésével párhuzamosan került sor az országos, vagy tartományi biztosságnak a felállítására. Az 1722–23: C. tc. csak mint biztosságot említette, amelynek igazgatóját a helytartótanács főúri tanácsosai közül, 4 biztosát pedig az ország 4 kerületéből a köznemesek közül nevezi ki az uralkodó. A helytartótanács főhatósága alá rendelt országos biztosságnak fő feladata volt, hogy az országban elszállásolt katonaság és a polgári lakosság között felmerülő ügyekben a civil lakosság érdekeit képviselje. A másik fél érdekeinek képviseletére egy másik szerv, a hadbiztosság volt hivatott. Ez a szerv a tartományi biztossággal párhuzamosan működött, de szervezetének a bécsi főhadbiztosság olykor maga az udvari haditanács volt főhatósága. Azokat az ügyeket, amelyek az országban elszállásolt katonaságot és a polgári lakosságot egyaránt érintették, amelyeknek intézése a két biztosi szervezet feladata volt, biztossági ügyeknek nevezték. Ezek az ügyek az állandó hadsereg 1715-ös fölállítása után polgári területen jelentősen szaporodtak.

A biztossági ügyek az országban állomásozó katonaság vonulásával, elszállásolásával és élelmezésével kapcsolódtak össze. A polgári lakosság volt köteles mindezt biztosítani, illetve mindehhez hozzájárulni, természetbeni szolgáltatásokkal. Minthogy ezeket a szolgáltatásokat, illetve pénzbeli értéküket, a hadiadóba beszámították, a biztossági ügyek az adóüggyel a legszorosabban összefüggtek. A tartományi biztosság első igazgatójának az uralkodó gróf Károlyi Sándor, egykori kuruc tábornokot nevezte ki. Személyében valóban kora legalkalmasabb embere került az új hivatal élére, amelyet 20 éven keresztül vezetett.

A magyar kamara

Mielőtt a magyar királyi helytartóságot megszervezték volna, a szűkebb Magyarországnak egyetlen központi közigazgatási kormányhatósága az I. Ferdinánd által 1526-ban fölállított magyar királyi kamara volt Röviden csak magyar, vagy pozsonyi kamarának nevezték, mert megalakulása után Budáról Pozsonyba helyezték át, és 1848-ig állandóan ott működött. Fő feladata sem változott 1848-ig: a királyi jövedelmek kezelése. A jövedelmek hovafordítása kizárólagos uralkodói jog volt. Ezt a rendi szemlélet is tiszteletben tartotta, csak a bevételek „elköltésébe” beleszóló udvari hatóságokat akarta kizárni belőle. Ebből a felfogásból nőtt ki a reformkorban az ország pénzügyi önállósága megteremtésének igénye.

A középkori szemlélet szerint az állami pénzügyek a fejedelem magánügyei voltak, az állami rendes jövedelmek úgyszólván azonosak az uralkodó magánjellegű, földesúri természetű jövedelmeivel. Később ehhez járultak a felségjogon élvezett bevételek is. Amikor a középkor végén csökkent a királyi magánvagyon és vele együtt a királyi hatalom, az uralkodók erős központi, csak nekik alárendelt kormányzat kiépítésére törekedtek. A kormányzás előbb bíráskodási és igazgatási főágakra, majd az utóbbin belül pénzügyi, hadi politikai ágakra vált szét. E központi kormányzat kialakításánál az uralkodó elsősorban a királyi földesúri és a felségjogokon alapuló jövedelem kezelésére volt tekintettel. Ezek igazgatására, biztosítására, növelésére fejlesztettek ki nálunk a Habsburg királyok is aránylag korán központi kormányszervet. A feudális állami pénzügyigazgatás legfontosabb jellemzője, hogy az állami bevételeknek nem volt egységes jellegük. A politikai hatalom gyakorlásának kettősége (uralkodó és rendek) éreztette hatását az állami jövedelmek jellegénél is. Emiatt az állami jövedelmeket két nagy csoportra oszthatjuk: kamarai (királyi) jövedelmekre és a jobbágyságtól, városi polgárságtól szedett hadiadó (contributio) jövedelmeire. A kamarai jövedelmek a királyi javakból és a felségjogokból származtak. Királyi javakon a különféle kincstári uradalmakat (koronabirtokot, fiskális – háramlott és elkobzott – birtokok), a felségjogon élvezett királyi haszonvételeket (só- és nemesfémbányászat, harmincadigazgatás, és pénzverés stb.) értjük. A királyi hatalom ezen kívül földesúri jogokat gyakorolt a szabad királyi városok fölött, s legfőbb kegyúri joga révén rendelkezett a be nem töltött egyházi javadalmak bevételeivel is.

A kamarai jövedelmek kezelése a király jogkörébe tartozott, a rendeknek ebbe beleszólásuk nem volt. A hadiadó ezzel szemben rendi eredetű állami jövedelem. Az adót, amelyet többnyire csak nem nemesek fizettek, a rendek szavazták meg az országgyűlésen, behajtásáról a helytartótanács irányításával a törvényhatóságok (vármegyék és szabad királyi városok) gondoskodtak. Az így beszedett adót a rendek a királyi hatalom, mégpedig a királyi hadügyi szervezet rendelkezésére bocsátották. A hadiadót csak a katonaság fönntartására lehetett fordítani.

A kamarai igazgatás, s annak központi szerve, a magyar kamara is, csak a királyi javak és jövedelmek kezelését látta el, a hadiadó ügyeivel nem foglalkozott. A kamara így uralkodói parancsra működő királyi hatóság volt. Az országnak a Habsburg – birodalomban elfoglalt különleges helyzetéből fakadt az, hogy a magyar kamara (főleg 1740-ig) az akkori – Erdély nélküli – Magyarország kamarai pénzügyigazgatásában sem rendelkezett kizárólagos hatáskörrel. Mellette több más, igen jelentős kamarai szerv (pl. a szepesi kamara, budai kamarai adminisztráció) is működött. Ezek tevékenységére a magyar kamara egyáltalán nem, vagy csak kis mértékben gyakorolt befolyást.

A 18–19. században magyar kamarának megnőtt a területi illetékessége, az államigazgatás kiterebélyesedett, feladatai szaporodtak. A királyi hatalom egyik szerveként fontos szerepet játszott az abszolutizmus magyarországi államigazgatásában, pénzügyi és gazdasági politikájában. A magyar függetlenségi törekvések és a Habsburg-udvar összbirodalmi irányzatának összecsapása ugyanis az állami pénzügy terén, az állami jövedelmek fölötti rendelkezés dolgában volt a legélesebb.

A kamarai birtokgazdálkodás 18. század eleji jellegzetességei közé tartozott, hogy a töröktől visszafoglalt területek gazdátlan birtoktestei nem kerültek fennhatósága alá, hanem a bécsi udvari kamara tette rá kezét. A neoacquistica területek kivonásának a magyar kamara illetékessége alól elsősorban pénzügyi oka volt: e területek mindenféle kincstári bevételét az uralkodó nem az országban, hanem bécsi udvarában kívánta fölhasználni. Ezt egyszerűbben és könnyebben tehette meg az új kamarai szervekkel, mint a magyar kamarával, melynek jövedelmeit általában az országban használták föl. A birtokértékesítésekből azonban igen kevés pénz folyt be, mert az udvar a birtokot fizetési eszköznek tekintette, amellyel – pénz hiányában – adósságot törlesztett, szolgálatokat jutalmazott. Terjedelmét a régi tulajdonosok váltságjoga is csökkentette, mígnem az országgyűlés az 1740-es évekre elérte az új szerzeményi területek nagy részének visszacsatolását. A töröktől visszafoglalt neoacquistica területek közül egyedül a Bánságra nem terjedt ki a magyar kamara területi illetékessége. A Bánság, miként Erdély, a Partium, a Határőrvidék és a Lengyelországnak elzálogosított szepesi területek, nemcsak a magyar kamara, de a helytartótanács és a magyar kancellária, tehát minden magyarországi központi kormányszerv területi illetékessége alól ki volt véve. A magyar kamara territoriális hatásköre, miként a magyar kancelláriáé, szélesebb volt a helytartótanácsénál, mert a horvát–szlavón–dalmát királyságra is kiterjedt, kivéve a tengerpartot (littorale), amelyet Fiumével együtt 1752-ben az osztrák tengerparthoz csatoltak.

A magyar kamara tárgyi hatásköre (camerale) lényegesen nem módosult 1711–1848 között. Legjelentősebb volt e tekintetben a hadiadó ügyének (contributionale) az elválása a cameraletől. Ez azonban csak részben jelentette azt, hogy az országnak, vagyis a rendi kormányzatnak a befolyása az adóigazgatásra a királyi kormányzat rovására megnőtt. Az adók kivetését és behajtását ugyan a rendi kormányzat szervei: a megyék, a városok, és a kerületek vették át a kamaráktól, de a befolyt adó fölhasználásáról továbbra is a királyi kormányszervek döntöttek, a pénztári kezelést pedig katonai hivatalok vették át a kamaraiaktól.

A kamarai hatáskör ezáltal kétségtelenül egyöntetűbb, egységesebb lett. A kamarai igazgatás minden területének, a kamarák által kezelt minden jószágnak és jövedelemnek az alapja a királyi felségjog, a jus regale lett. Az ország minden földjének, a földben rejlő minden kincsnek a tulajdonjoga a királyt illette meg. Ezt az alapelvet úgy is megfogalmazták, hogy a tulajdonjog lényegében a Szent Koronáé, és a király mint a korona hordozója élvezi és gyakorolja azt. A király a tulajdonjogot eladományozhatta, ha azonban az adományosnak magva szakadt, vagy a koronás királyhoz hűtlennek bizonyult, a tulajdonjog visszaháramlott a koronára, illetve annak hordozójára, a királyra.

A király ezen kívül földesura volt még a szabad királyi és a bányavárosoknak. Földesúri jogát e városok fölött ugyanúgy kamarái révén gyakorolta, mint a kincstári uradalmakban tette. A városok a földesuruknak járó szolgáltatásokat az uralkodó által meghatározott évi összegben fizették a kincstárnak. E földesúri adó neve cenzus volt, kivetése és behajtása a városok hatáskörébe tartozott. Ugyancsak a városok vetették ki és hajtották be a másik városi adót, a taxát, amelyet az ország védelmére rendek szavaztak meg az uralkodó részére. A magyar kamarának, mint a városok fölött a király földesúri jogát gyakorló hatóságnak, legfontosabb feladata volt arról gondoskodni, hogy a kétféle adót: a cenzust és a taxát meg tudják fizetni.

A kamarai gazdálkodás igen fontos ága volt a bányászat, amely a nemesfémek és a só bányászatának királyi monopóliuma révén tartozott a kincstári gazdálkodás körébe A felségjog alapján származó kincstári jövedelmek között mindig az elsők között szerepelt a külkereskedelmi áruforgalom vámja, amelyet a szűkebb Magyarországon évszázadok óta harmincadnak neveztek. Jóllehet vám gyanánt általában nem harmincadot, hanem huszadot, vagyis az árú értékének 5%-át szedték már régóta. A harmincadot a külkereskedelmi vámhivatalokban, az ún. harmincadhelyeken fizették meg. Számuk a török kiűzése után nagy mértékben megszaporodott. Olyan kiterjedt, az ország egész területét behálózó hivatalszervezettel, amilyen a harmincadhelyeké volt, egyetlen központi hatóság sem rendelkezett.

Mária Terézia uralkodása alatt jelentősen bővült a kamara hatásköre, teljessé mégsem vált. A kincstári jövedelmek jelentős részét továbbra sem a kamara kezelte. Ilyenek voltak elsősorban a bányászatból származó jövedelmek.

E bevételeknek két nagy csoportját különböztethetjük meg: egyrészt a sóbányászatból és sókereskedelemből származókat, másrészt a nemesércek és a réz bányászatával, értékesítésével összefüggőeket. A sójövedelmek kezelése alakult kedvezőbben, amikor az 1741-i országgyűlésen hozott törvénynek megfelelően a sóügyek igazgatása a Magyar Kamara hatáskörébe került. Ettől kezdve a sóbányászat és a sóárusítás monopóliumából származó jövedelem lett kincstár legnagyobb bevétele, egymagában nagyobb az összes többi jövedelemnél, s közel háromszor annyi, mint a második legnagyobb bevétel, amely a harmincadból származott.

Ellentétben a sóbányászattal, a magyarországi nemesércbányászat jövedelmének a kezelését az uralkodó nem bízta a Magyar Kamarára, azt továbbra is az Udvari Kamara ellenőrizte közvetlenül.

A kamara kiadásai bevételeihez igazodtak. Kiadásai között időszakunk elején legnagyobb tételt a királyi kormányzat tisztviselőinek fizetése jelentette. Másik csoportja katonai jellegű volt, és a katonaság élelmezésére irányult, végül jelentős összegeket fordítottak a kincstár által fölvett kölcsönök visszafizetésére. Hiába nőttek meg a kamara bevételei a sójövedelemből, e bevételi többletet mégsem költhette el az országban, még kincstári fejlesztésre sem használhatta föl, mert 1747-ben újra bevezették az udvari kvóta rendszerét. A kvóta olyan nagy összegre rúgott (évi 1,5 millió Ft), hogy teljes egészében elvitte a sóbevétel többletét. Mivel a királyi udvar Bécsben rendezkedett be, a kincstári jövedelmekből fedezett költségei közvetve Bécsnek, az osztrák örökös tartományoknak a gazdasági fejlődését gyorsították meg. Ami az egyéb kincstári bevételekből maradt – az egész kétötöde –, azt szinte teljes egészében fölemésztette a királyi kormányzat tisztviselőinek fizetése, valamint a kölcsönök kamatainak és tőkeösszegének törlesztése. Így az ország gazdasági életének fejlesztésére a kincstár jövedelmeiből (lényegében a magyar állami jövedelmekből), a 18. században nem fordítottak semmit.

Az 1780-as évekig az udvar is igyekezett a magyar kamara függetlenségének látszatát megőrizni. II. József azonban 1782-ben a magyar kamarai ügyek ellenőrzését a magyar kancelláriára bízta, hangsúlyozván: a bécsi udvari kamarának, mint a birodalmi pénzügyigazgatási szervnek, ezentúl csak a jövedelmek alakulásáról kell szükség szerint tájékozódnia. József a kamarának a kancellária alá való rendelésével tulajdonképp a magyarság évszázados sérelmét orvosolta. A bécsi udvari kamarának ily nagyfokú kikapcsolása a magyar kamarai pénzügyigazgatás ellenőrzéséből bármikor megelégedéssel töltötte volna el a magyar rendeket. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a császár ezzel a lépésével nem a százados magyar követeléseket akarta kielégíteni, hanem államigazgatási reformot valósított meg a központosítás és az ésszerűsítés elérése céljából. A magyarországi államigazgatásban a magyar kamara (camerale) és a helytartótanács (politicum) egybeolvasztása jelentette ezt a lépést 1785-ben.

Az 1790-ben visszaállított kamara területi hatásköre nem változott. A funkciókat és feladatokat magába foglaló működési hatáskörben történt bizonyos változás. Több ideiglenes jellegű feladatkört kellett ellátnia, mint pl. 1794–1813 között az ínség sújtotta területek élelmezését kincstári gabonával, majd a hadsereg terményszükségletének biztosítását és a rendkívüli hadisegély (subsidium) pénztári kezelését 1820-ig.

Állandó jellegű feladatkörként vette át a bányászat közigazgatási és jogi (publico-politica) vonatkozású ügyeinek intézését, de a kincstári bányászat szakmai és gazdasági felügyelete, irányítása továbbra is a bécsi bányakamara kezében maradt. Bár a magyar kamra önálló intézkedési hatáskörét 1848-ig többször kiszélesítették, ez alapvetően az ügyvitel racionalizálását szolgálta, s alig érintette a magyar és a bécsi hatóság közötti alárendelt viszonyt.

A kamarai jövedelmek fő forrása 1790 után is a sóigazgatás, a harmincadvám és a birtokgazdálkodás maradt, a bevételek több mint 2/3-a származott innen. A kamarai bevételek túlnyomó többségét az 1840-es években a bécsi általános kamarai pénztárnak kellett átadni. A birodalmi központi államháztartás ezt a hozzájárulást a hadsereg fönntartására, és a bécsi udvartartás céljára, valamint az adóságok törlesztésére használta föl.

A magyar állami jövedelmekhez az akkori pénzügyi rendszer szerint a kamarai jövedelmeken kívül a hadiadó és tartozékai (deperdita = a természetbeni szolgáltatás piaci és hatósági ára közötti különbség), s a bányajövedelmek tartoztak. Az 1848 előtti magyar államháztartás tiszta bevételének legalább 4/5-ét a közös birodalmi pénztárak vették át, s ebből következett, hogy az állami jövedelmek fölhasználását illetően önálló magyar pénzügyigazgatásról nem beszélhetünk.

Az országnak nem volt pénzügye a királyin kívül. Fölmerült ugyan már 1715-ben az országos pénztár létesítése hasznos közcélok megvalósítására, de mivel az, az ország megterhelése nélkül nem volt kivihető, elvetették a rendek. Az 1811–12-i országgyűlésen is elhangzott: a kamarai jövedelmekkel az ország rendelkezzék, de az ország pénzügyi önállóságának ezen túlmenő biztosítása már az egész feudális rendszert érintette volna, ezért maradtak a kamarával kapcsolatos rendi sérelmek. A 18. század közjoga föloldotta a kiváltságos osztályokat az állam iránt tartozó legfőbb kötelességek teljesítése alól (az állandó seregben már jobbágyok katonáskodtak). Elfordultak az államtól, s a közérdek elbukott. A fönnálló közjog szerint nem az egész nemzet fejlődése követelte az áldozatot az egyesektől, hanem a nemzet fejlődése esett áldozatul az egyesek érdekeinek. Csak a reformkorban ismerték föl, kivált Széchenyi hatására: az országos pénzügy hiánya lehetetlenné teszi a haladást, a nemzeti fejlődés eszközeinek megszerzését. A gazdasági-kulturális fejlődés előmozdítására – láttuk – a király, csak korlátozottan tudott áldozni a „magáéból”, s erre nem is kötelezte őt törvény. Az ország viszont nem áldozott magáért semmit, de a polgári és nemzeti meggyőződés 1848-ra ezen is változtatott.

A rendi méltóság viselők

A hatóságok Magyarország önállóságának voltak kifejezői, az ország szabadságát is e kormányszékek törvényekben biztosított függetlensége fejezte ki formálisan. De igazi jelentőségük nem felelt meg annak helyzetnek, amit a törvények írtak elő. A szűkebb Magyarország igazgatásának hatóságai és hivatali az uralkodó kormányszervei voltak, működésüket alapvetően az uralkodói abszolutizmus célkitűzése határozta meg. Alapvetően, de nem kizárólagosan. Működésükben, he nem is mindegyiküknél, és nem is egyforma mértékben, a rendi szempontok is érvényesültek. Ha másért nem, egyszerűen azért, mert a tisztviselők, elsősorban a vezető tisztségek viselői, a rendiségnek, az uralkodó osztályoknak tagjai, egyházi, világi fő- és köznemesek voltak.

A királyhoz fűződő viszonyukat meghatározta: mind az egyháznagyok, mind az országbárók tőle függtek, hiszen méltóságukat tőle nyerték. Az országbárók eredetileg a király udvartatásának, az udvari birtokigazgatásnak a tisztviselői, magánjogi alkalmazottai voltak. A magánjogi viszony idővel közjogi jelleget nyert, az országbárók tisztségeiből országos kormányzati hatóságok is hivatalok alakultak ki. Az európai politikát folytató Habsburgok Magyarországon is az abszolutizmus megerősítésére törekedtek, ami rendiség meggyengüléséhez vezetett, ez pedig értelemszerűen a rendi méltóságviselők kormányzati jelentősségének csökkenését eredményezte. Mégis, e csökkenés ellenére a rendi méltóságviselők befolyása módosult formában, de a feudális viszonyok felszámolásáig fennmaradt.

Az officium palatinale (nádor) az ország központi jellegű rendi hivatalai közül az első volt. A Mohács előtti nádodrok három területen kaptak részt a királyi hatalomból: mint királyi helytartók a kormányzatban, a király után ő volt az első bíró, s hadügyet az ország főkapitányaként irányította. Mohács után új helyzet állt elő, mert a Habsburgok szűkíteni akarták a nádor széles hatáskörét. Először a nádor főkapitányi rangja vált üres címmé, ugyanis az osztrák hadvezérek nem ismerték el fővezérnek. I. Ferdinánd Bécsben olyan központi hivatalokat létesített, amelyek a török elleni védekezés keretében Magyarországon is intézkedési joggal rendelkeztek (haditanács, udvari kamara). Így a hadügy területén megszűnt a régi nádori hatáskör, pénzügyi–gazdasági téren pedig a Magyar Kamara függő helyzetbe jutott.

A 17. században alakult ki az újkori nádorság tényleges hatásköre. Mivel a rendek szembe szálltak a központosítással a nádorok hivatali kötelessége lett az országgal azonosított rendek jogait védeni. Ezért Bécs a központosítás jegyében el akarta törölni a nádori méltóságot. Ez nem sikerült, ugyanakkor egy kompromisszum keretében Bécs megtartotta a nádorságot, de megszüntette önállóságát, még az elkülöníthető tisztán magyar ügyekben is. Az udvar a hivatalszervezés bonyolult finom eszközeivel az ország rendi hivatalait ráfűzte a saját államgépezetére. A nádor pl. minden héten királyi parancsot kapott, mely mögött azonban nemcsak a király állt, hanem bécsi államhivatalok is. Tehát a nádor 1526 utáni általános szerepét meghatározta az a bécsi fölfogás, hogy Mohács után az ország had-, kül- és pénzügye nem önálló magyar ügy, bárhogy szóljanak is a magyar törvények.

Törvény és szokás szerint Magyarország nádora egyúttal a magyar király helytartója is volt bizonyos királyi jogok gyakorlásával az uralkodó akadályoztatása esetén. Még Mátyás alatt mondta ki a törvény, hogy a helytartó a nádor állandó jelleggel. De Mohács után nem midig töltötték be a nádori széket, s ebből fakadt az új gyakorlat, hogy főpap helytartókat neveztek ki, általában az esztergomi érseket. A főpap helytartó jogkörét szűkebbre vonták a nádorénál, jószerivel csak az igazságszolgáltatásra korlátozódott. Ezzel szemben a rendek nádort kívántak, aki egyben helytartó is, s így vált nyilvánvalóvá, hogy az uralkodó és a nemzet nem azonos módon értelmezte a helytartóság lényegét. A kiterjedt nádori jogkör sértette az uralkodót, útjában állt a központosításnak. A rendek szerint viszont a nádor helytartósága a királyi hatalom fényét is átviszi a nádorságra. Hangoztatták igényüket a vicerexre (alkirályra), noha az alkirályi címet az alkotmány nem ismerte. De így fejezték ki óhajukat, hogy a teljes jogkörét gyakorló nádor alkalomadtán a Mohács előtt szerzett jogokkal felruházott helyettese legyen a királynak

A török kiűzése után is Bécsben maradt a Habsburgok székhelye, így a király távolléte nem az országból távozást jelentette már, hanem azt, hogy bécsi székhelyüket és az örökös tartományokat hosszabb időre elhagyja. Ez következett be 1689–90-ben és 1795-ben. Mindkét esetben Bécsben azonnal színre léptek azok a körök, akiket az uralkodó távolléte idejére a nádor-helytartó fölé helyezett. 1724-ben új feladattal bővült hatásköre: elnöke lett a helytartótanácsnak. Ugyanezt a posztot töltötte be a legfelső királyi bíróságon, a hétszemélyes táblán is helytartói jogán. Ő elnökölt az országgyűlés felső tábláján, de ez a funkciója nem uralkodói (helytartói), hanem rendi jellegű volt. Uralkodói megbízásból viszont a jászok és kunok ispánja és bírája, valamint az egyesített Pest, Pilis, és Solt megyék főispánja volt.

Az országbíró (judex curiae regiae) a királyi helytartótanácsnak volt főnemesi tanácsnoka, nemkülönben a hétszemélyes tábla egyik ülnöke és bírája.

A horvát–szlavón–dalmát bán sokféle katonai tisztségén kívül, mint a báni tábla elnöke került az uralkodói kormányzat hálózatába.

A tárnokmester a tárnoki széknek, a szabad királyi városok egyik részének ügyeiben felső fokon ítélkező királyi bíróság elnöke volt.