A törvényhozás 1848–1849

1848/49-ben mozgalmas és változatos körülmények között működött Magyarországon a törvényhozó hatalom. A polgári átalakulás alaptörvényeit megfogalmazó utolsó rendi országgyűlést április 11-én zárta be az uralkodó. Az első népképviseleti országgyűlés július 5-én Pesten kezdte meg a munkáját. Október 3-i manifesztumával V. Ferdinánd berekesztette azt, a képviselők azonban hivatkozva a bezárás törvénytelen voltára folytatták munkájukat. 1849 január elején a törvényhozó hatalom a fővárost fenyegető császári haderő elől Debrecenbe költözött, ahonnan Pest–Buda visszafoglalása után júniusban tértek vissza. Júliusban újra költözniük kellett, először Szegeden, majd a szabadságharc utolsó napjaiban Aradon tartották üléseiket.

A népképviseleti országgyűlés és a választójog

Az utolsó rendi országgyűlésen hozott törvények kijelölték az új törvényhozó hatalom kereteit. Az 1848: IV. tc. Pozsonyból Pestre helyezte át az országgyűlést, s kötelezte a királyt annak évenkénti összehívására, lehetőség szerint a téli hónapokra. A törvényhozó hatalom továbbra is két táblára, alsó, vagy képviselőtáblára és felsőtáblára tagozódott.

A felsőtáblát lényegében érintetlenül hagyták, pusztán a neve változott meg, 1848. július 6-ától felsőháznak nevezték magukat. Tagjai a hivatalban lévő katolikus és görög ortodox egyházak főpapjai, a világi főrendek – a született és honfiúsított mágnások, vármegyék főispánjai, a kerületek főkapitányai – voltak. Változást jelentett viszont, hogy immár nemcsak a szűkebb értelemben vett Magyarország és Horvátország, hanem az Erdélyi Nagyfejedelemség előjogot szerzett főnemesei és az ún. királyi hivatalosok is meghívást kaptak ide. Elnökét és másodelnökét tagjai sorából az uralkodó nevezhette ki, de jegyzőit titkos szavazással maga választotta. 1848/49-ben a felsőház politikai súlya meg sem közelítette a képviselőházét. Aktív tagjainak száma szeptember–októberre 60 főre csökkent, s 1849 márciusában Debrecenben már csak kb. 30–35 főrend jelent meg. Érdemi vitákat ritkán tartottak, többnyire jóváhagyták a képviselőház által elfogadott indítványokat.

A alsótábla átalakítása 1848 tavaszának igazi vívmánya, ugyanis a hagyományos rendi képviseletet népképviselettel váltották fel. Választójogi törvény született, amely lényegesen kiterjesztette a választójogot. Az aktív választójogot (szavazati jog) megadta minden olyan 20. életévét betöltött büntetlen előéletű férfinak, aki Magyarországon született, vagy honosított volt, nem állt gyámi vagy gazdai hatalom alatt, valamely törvényesen bevett vallásfelekezethez tartozott, s bírt meghatározott vagyonnal. A cenzust természetesen vagylagosan állapították meg: szabad királyi városban, vagy rendezett tanáccsal bíró községben 300 Ft értékű ház vagy föld, más községekben ¼ volt úrbéres telek, önálló kézműves, kereskedő, vagy gyáros esetében műhely, telep, s egy állandóan foglalkoztatott segéd volt a megkövetelt vagyon. Ha egyiknek sem tudtak megfelelni, elegendő volt az is, ha saját földből, vagy tőkéből éves 100 Ft biztos jövedelmet tudtak kimutatni. Az értelmiség – tudósok, sebészek, ügyvédek, mérnökök, tanárok, gyógyszerészek, lelkészek, akadémiai művészek – jövedelemre való tekintet nélkül kapták meg a választójogot. A törvénynek ugyanakkor volt egy érdekes kitétele: „mindazok, kik a megyékben és szabad kerületekben az országgyűlési követek választásában eddig szavazattal bírtak, e jog gyakorlatában ezennel meghagyatnak”, mivel „politikai jogélvezetet azoktól, kik annak eddig gyakorlatában voltak, elvenni a jelen országgyűlés hivatásának nem érezhetvén”. A passzív választójogot (vagyis a választhatóság jogát) az aktív választójog feltételrendszerén túl a 24. életév betöltéséhez és a magyar nyelv tudásához kötötték. Az 1848 nyarán elvégzett összeírások adataiból az derül ki, hogy a törvény értelmében az új feltételek alapján az ország lakosságának kb. 8%-a bírt választójoggal. (Meg kell jegyeznünk, hogy június elején az erdélyi diéta is hozott választójogi törvényt, s abban a cenzust egyes esetekben magasabban állapították meg.) Az 1848. július 5-én összeült első népképviseleti országgyűlés képviselőházában 377 képviselő kezdhette meg a munkáját, ehhez Erdélyből 96 csatlakozhatott volna.

A képviselőház elnökét az országgyűlés időtartamára, többi tisztségviselőjét titkos szavazással a naptári év végéig választotta meg.

A törvény értelmében a két ház teljesen egyenrangú volt, a gyakorlatban azonban a súlypont a képviselőházhoz került.

Az országgyűlés működési rendje

A képviselőház azon tagjait, akik megbízóleveleiket benyújtották, kilenc osztályba sorsolták. Ezen osztályok vizsgálták ezt követően a megbízóleveleket, s javaslataik alapján a ház igazolta a képviselők mandátumát. A kilenc osztály azonban nemcsak az igazolásokat végezte, hanem a későbbiekben ezekben folytak le a különböző ügyek előkészítő tárgyalásai is. A kilenc osztály választott előadóiból alakult az ún. központi bizottmány, amely összegezte a véleményeket, s a háznak jelentést készített. Az országgyűléshez beérkezett kérvényekről egy kérvényi bizottmány számolt be a háznak, kezdetben hetente, később esetenként tettek jelentést. 1848 júliusában a költségvetés előkészítésére külön bizottságot hoztak létre. Általában elmondható, hogy konkrét ügyek előkészítésére 1849 júliusáig rendszeresen állítottak fel bizottságokat.

Mindkét ház ülései nyilvánosak voltak, de a házszabályok, melyeket mindkét ház saját maga számára dolgozott ki, lehetővé tették zárt ülések tartását is. Ezeket többnyire a kormány kívánságára rendelték el, s általában akkor, amikor a hadi helyzetet vitatták meg. Itt nem hoztak döntést és nem vezettek jegyzőkönyvet sem. Zárt üléseken általában a bizalmas tájékoztatók hangzottak el, valamint a nyílt ülések határozatainak előkészítésére is itt került sor.

Sorsdöntő kérdések megvitatására a két ház együttes („elegyes”) ülést tartott, erre összesen négy alkalommal került sor a népképviseleti országgyűlés időszakában.

Törvénykezdeményezési joga volt minden képviselőnek, a felsőház és a kormány tagjainak, valamint az uralkodónak is. Magyarország függetlenségének s a Habsburg-ház trónfosztásának kimondása után ez az uralkodói jog értelemszerűen megszűnt, a gyakorlatban a kormányzóelnök Kossuth Lajos élhetett és élt is vele.

Egy napirendi ponthoz a képviselők csak egyszer szólhattak hozzá, az indítványtevő azonban a tanácskozás lezárása előtt még egyszer felszólalhatott. A házszabály nem engedte meg, hogy a beszédeket a képviselők felolvassák. Az elnöknek jogában állt a felszólalót rendre utasítani.

Szavazást a ház elnöke rendelhetett el. Tanácskozáshoz és határozathozatalhoz egyaránt az igazolt képviselők egyszerű többségének jelenlétére volt szükség. Érvényes határozat akkor született, ha a jelen voltak többsége megszavazta. Névszerinti szavazást akkor rendeltek el, ha azt legalább húsz képviselő kérte. A felsőház szabályai a tanácskozáshoz nem írtak elő létszámot, csak határozathozatalnál kívánták meg 50 tag jelenlétét. 1848 őszén ezt a létszámot folyamatosan csökkentették, októberben már 20 taggal is megelégedtek.

A házszabályok nem rendelkeztek külön interpellációs jogról, ez egyébiránt korábban ismeretlen volt a rendi országgyűlések történetében. Az új országgyűlésen azonban gyakorlattá vált, hogy a képviselők, vagy a felsőház tagjai kérdést intézhettek a kormányhoz, vagy annak egyes tagjaihoz, akik kötelesek voltak arra válaszolni. Ezt nem kötötték időhöz, azonban ha a miniszter jelen volt azonnal, ha nem, a következő ülésen megadta a kívánt felvilágosítást.

Az országgyűlés döntéseit törvény, határozat, vagy kiáltvány formájában bocsátották ki. A törvényszöveghez mindkét ház beleegyezésére szükség volt, annak meglétében terjesztették fel szentesítésre az uralkodóhoz. A népképviseleti országgyűlés mindössze három törvényt terjesztett fel 1848 nyarán, ezek szentesítésére azonban nem került sor.

Október 3-án V. Ferdinánd rendeletével feloszlatta az országgyűlést, ezt követően az országos határozatokat hozott. (Az uralkodó lépése törvénytelen volt, ezért az országgyűlés természetes módon folytatta munkáját.) Ezek módjáról törvény nem rendelkezett, de a kialakult szokásjog alapján ugyanúgy a két ház megegyezésére volt szükség, s a képviselőház elnökének és jegyzőjének aláírásával jelentették meg. A képviselőház az országos határozatok mellett olykor külön határozatokat is hozott, melyeket értelemszerűen nem küldtek át a felsőházhoz.

A függetlenségi nyilatkozatot követően ismét hoztak törvényeket, melyeket mindkét ház elnökének aláírásával a kormányzóelnökhöz küldtek át kihirdetés végett. Kossuth – az illetékes miniszter ellenjegyzése mellett –, a minisztérium útján hirdette ki azokat. A törvényeket a kormány hivatalos lapjában a Közlönyben, és falragaszokon tette közzé. A határozatokat ugyanebben a lapban jelentette meg.

Az országgyűlés hatásköre

A népképviseleti országgyűlés feladata az új alkotmányos rend kereteinek kijelölése, az új államszervezet kiépítése volt. A kritikus politikai és katonai helyzetben azonban nem rendezte a kormányforma kérdését, és nem alkotott új alkotmányt, hatáskörét azonban folyamatosan bővítette. Ez szükségszerű is volt, hiszen az uralkodó október 3-i manifesztuma után megszűnt minden együttműködés Pest–Buda és Bécs között, az uralkodói jogosítványokról intézkedni kellett.

Magához vonta a kormány kinevezésének jogát. Erre az szolgáltatott alapot, hogy az uralkodó Batthyány miniszterelnök másodszori lemondása után miniszteri ellenjegyzés nélkül nevezte ki utódját. A függetlenség kimondása után az országgyűlés választotta meg a kormányzóelnököt, s ugyancsak hatáskörébe került a hadüzenet és a békekötés kérdése, saját üléseinek elnapolása, a berekesztés és feloszlatás joga. Hatáskörébe vonta a hadügyhöz tartozó legfontosabb kérdéseket, pl. a hadsereg országhatáron kívüli alkalmazása, fővezéri kinevezések, főbb katonai kitüntetések adományozása. Már az 1848: IV. tc. az országgyűlés hatáskörébe adta a költségvetési jogot, azon hozzáadással, hogy annak letárgyalása előtt az uralkodó fel sem oszlathatja azt. (Ezért tekintette törvénytelennek az országgyűlés V. Ferdinánd október 3-i manifesztumát, amelyben Őfelsége feloszlatta az országgyűlést.) Ki kell emelnünk még, hogy szokásjog alapján, hatáskörbe tartozónak ismerték el még az uralkodó lemondásának elfogadását is.

A képviselők jogállása

A képviselők formálisan függetlenek voltak, választóik legfeljebb a következő választás alkalmával ítélhették (volna) meg tevékenységüket. Jogállásukat törvényben csak részlegesen szabályozták. Nem rendezték a mentelmi jogot, vagyis a képviselők azon jogát, miszerint képviselői minőségükben elkövetett cselekedeteikért csak az országgyűlés vonhatja őket felelősségre, ha pedig bűncselekményt követnek el, csak a ház előzetes engedélyével lehet eljárást folytatni ellenük. A mentelmi jogról 1849 tavaszán Debrecenben rendelkeztek közvetve. Ekkor határozat született, hogy azon felsőházi tagok és képviselők, akik rendes katonai szolgálatot teljesítenek, katonai vétségekért szolgálati idejük alatt a haditörvényszék szigora alá esnek, és a törvényhozás tagjait megillető jogokkal nem rendelkeznek.

Nem rendezték törvényben a képviselők összeférhetetlenségét sem, a gyakorlatban azonban kialakult két formája, a tisztviselői és a távolléti. 1849 nyarán felvetették, hogy szűnjék meg azok mandátuma, akiket hivatalokra alkalmaznak, határozat azonban nem született róla. Ennél lényegesebb volt a távolléti összeférhetetlenség kimondása, vagyis törölték azon képviselők mandátumát, akik igazolatlanul hosszú ideig nem vettek részt az országgyűlés munkájában. A debreceni ülésszakon erre hivatkozva 81 képviselő mandátumát szüntették meg.