A dualizmus korában a választójog
magyarországi szabályozását az 1874:
XXXIII. tc. végezte el. Az 1874-es választójogi novella, a maga idejében
korszerűnek és demokratikusnak tekinthető 1848-as választójogi törvény alapvető
rendelkezéseit részben módosítva, néhol kiegészítve ismételte meg. A hazai
törvényhozás ugyan a későbbiekben is foglalkozott a választójoggal összefüggő
kérdésekkel, de az eredeti törvény komolyabb változtatások nélkül egészen
1913-ig érvényben maradt.
A törvény a választójog általános
kellékeit a következőkben határozta meg:
a, a férfi nemhez tartozás
b, magyar honosság
c, a 20. életév betöltése
d, önállóság (olyan
értelmezésben, hogy e törvény kizárta mindazokat, akik apai,
gyámi, gondnoki felügyelet alatt
álltak, vagy cselédek, ipari, kereskedő tanoncok
és köz- vagy magán szolgálatban lévő
szolgák voltak)
e, egyéb kizáró okok:
A hivatásos katonák, a sorkatonai
idejüket töltők (a szabadságon lévőket is beleértve), a pénzügyőrök, a
csendőrség és a rendőrség tagjai nem vehettek részt a választásokon, nem
gyakorolhatták választójogukat a vizsgálati fogságban lévők, a börtönbüntetésüket
töltők, akiknek politikai jogát felfüggesztették és a csőd alatt állók.
A törvény szerint nem
szavazhattak az adóhátralékosok sem, de a korszak közepére ezt az intézkedést
hatályon kívül helyezték. (1899: XV. tc.)
Az előzetes feltételek megléte
esetén három alapesetben lehetett a szavazati jogot megszerezni: régi
jogosultsággal, vagyoni–jövedelmi és értelmi–képességi cenzussal.
„Régi jog” alapján szavazók közé
azok tartoztak, akik az 1848-tól 1872-ig készített választói névjegyzékek
valamelyikében szerepeltek. Ezek a választók nemesek és gazdag városi
patríciusok voltak, akik választójogukat a 48-as törvény hasonló rendelkezése
nyomán még a rendi társadalomból mentették át az új érába. Néhány
törvényhatóság a „régi jogosultságot” 1874-ig úgy értelmezte, hogy ez a
nemességre rendi értelemben vonatkozik, így a választójog révén politikai
súlyuk a polgári forradalom után is változatlan maradt. Az 1874-es törvény
határozottan leszögezte, hogy választójog az 1848 előtti kiváltságokra többé
nem alapítható és, hogy a korábbi nemesi választók e kivételezett joga csak
saját személyükre vonatkozik, leszármazottaikra nem. A régebbi jogosítványok
alapján szavazatjoggal rendelkezőknek a száma természetesen az évek múlásával
egyre kisebb lett. A század elején már alig harmincezren szavaztak ily módon.
A magyar választási törvény a
politikai képességek legfontosabb fokmérőjének a vagyoni cenzust tette meg. A
48-as törvénnyel szemben, amely a választójog megszerzését közvetlenül a ház-
vagy földbirtokra, illetőleg a tőkerész utáni jövedelemre alapozta, az 1874-es
törvény a cenzusok megállapításakor nagyrészt az adóalapot és a kivetett adókat
vette figyelembe, a földtulajdon mellett megfelelő nagyságú föld-, ház- és
jövedelemadóval is szavazati joghoz lehetett jutni. A vagyoncenzusok közül a
földbirtok volt a legfontosabb.
Városokban (törvényhatósági
joggal felruházott és rendezett tanácsú településeken) a 32 K tiszta jövedelem,
vidéken (nagy- és kis községekben) az ¼ úrbéri értelemben vett telek
után fizetett földadó jelentette a földcenzust. Mivel a választók nagy többsége
földje után, közelebbről ¼ úrbéri telek tulajdona alapján gyakorolta
választói jogát, az ezzel kapcsolatos rendelkezések voltak a törvény legnagyobb
kihatású szakaszai. Az a tény, hogy az 1874:
XXXIII. tc. az úrbéri összeírás helyi viszonyokat és szokásokat megállapító
felmérést tekintette kiindulópontnak, sok bizonytalanságnak lett forrása. A
volt úrbéri telkek értéke és nagysága az ország különböző területein
rapszodikusan változott. A századforduló utáni évtizedben a bácskai föld holdja
néha 2 ezer koronáért kelt el, más gyengébb minőségű földek alig 100–200
koronáért.
A Dél-Alföldön 56 hold, Liptóban
vagy Trencsénben 22 hold termőföld jelentette az egész telket. A választójogi
törvény a sokféle egynegyed telek egységes meghatározásához felemás megoldást
kínált.
A törvény 4.§-a szerint „egy
negyed úrbéri telekkel hasonló kiterjedésű birtoknak azon földbirtok
tekintetik, melynek adója legalább annyi, amennyi ugyanazon községben a
legkevésbé megrótt eddig úrbéri értelemben vett ¼ telek után
fizettetik”.
Tehát nem a hasonló területű vagy a hasonló értékű, hanem a hasonló földadót
fizető telek lett az alapvető fogalom. Ennek alapján az a földadóminimum, amely
a választójogot megadta, rendkívül eltérő volt, s még ugyanabban a megyében,
sőt községben is nagy különbségek adódhattak.
A századfordulón hivatalos adatok
szerint a földadóminimum országos értékei 68 fillér és 87 korona 17 fillér
között ingadoztak. Az Erdély nélküli 48 vármegyében a 9876 községből, ahol az
¼ telek legkisebb földadója szolgált a választójog alapjául, 8575-ben
(87%) 20 K alatti adót fizettek és csupán 1301 községben (13%) adóztak 20 K
felett. Erdélyben a földadóminimum a magyarországi átlagnál jóval magasabb,
egységesen 21 K 42 fillér volt.
Az ország egyes területein a
törvény külön–külön pontosan meghatározta az ¼ telkek nagyságát. A volt
határőrvidék megjelölt részein és Krassó–Szörény megyében 10 (1600
négyszögöles) hold, Külső Szolnok, Kraszna, Zaránd megyében, Kővár vidékén, a Jászkun
és Hajdú kerületekben 8 (1200 négyszögöles) hold művelés alatti birtok
jelentette az ¼ úrbéri telket. Tovább fokozta a meglévő különbségeket,
hogy egyes helyi hatóságok is jogot formáltak az ¼ telek becsléséhez,
alá vagy fölé értékeléséhez.
A választótörvény szerint ott,
ahol úrbériség nem létezett, a legkevésbé megadóztatott úrbéri telket abból a
szomszédos községből kellett kijelölni, „melyben a föld értékére befolyással
bíró viszonyok a kérdésben forgó község viszonyához leginkább hasonló.” E
pontatlan meghatározás nyomán az illető község kiválasztása előbb az összeíró
küldöttségek, majd az alispán szabadon értelmezhető jogává vált.
Az 1874-es törvény az értékcenzus
helyébe (1848-ban azok választhattak, akiknek tulajdonában háromszáz ezüst
forint értékű ház volt) az ország minden városában a három lakrészű és házadó
alá eső ház cenzusát helyezte.
Ez pedig a városi lakosság
cenzusának jelentős felemelése volt, hiszen 1874 előtt az adózástól független
értékcenzus majdnem minden városi ingatlantulajdonosnak választójogot
biztosított. Másfelől az adókulcsok és az ingatlan árak országos különbségei a
házcenzus igazságtalanságait – a földcenzushoz hasonlóan – hosszú távon
kiélezték.
Azok az állampolgárok, akik sem a
föld, sem a házcenzus alsó határát nem tudták elérni, választójogot
szerezhettek még jövedelemadójuk alapján. Alapvető feltétel a kétszáztíz
koronás adóköteles évi jövedelem kimutatása volt, ennek alapján a kereskedők,
gyárosok és a városi kézművesek választójogot kaptak. Községekben a
kézműveseknek egy segéd után fizetett jövedelmi adót kellett igazolniuk.
1848 után a kézművesek
választójogához az egész országban – tehát városokban, községekben egyaránt –
elegendő volt, ha „folytonosan legalább egy segéddel dolgoznak”.
A 1874-es törvény kötötte a városi
kisiparosok választójogát meghatározott nagyságú jövedelemadóhoz, mely 1874
után az iparos választóknak közel 2/5-ét ütötte el a választásokon való
részvételtől. A jövedelemadózás törvényes szabályozását 1868-ban végezték el. A
három fokozatú adózási rendszerben a nyugdíjakat, járadékokat, a földbirtokból
származó – földadó szabályozáson kívül eső – bevételeket, a haszonvételeket a
haszonbérlők, részvénytársaságok, szellemi-foglalkozásúak és a köztisztviselők
jövedelmeit adóztatták meg. Tehát a földdel, tőkével, vagy rendszeres kereseti
lehetőséggel nem rendelkezőkről az adózási rendszerben intézkedés nem történt.
Mivel pedig a jövedelem után választójogot ez a törvény biztosította, egyes
rétegek eleve be sem kerülhettek a választók közé, őket tehát a választási
törvény intézményesen megfosztotta a választójogosultságnak még a lehetőségétől
is.
Ebbe a csoportba tartozott az
ipari munkásság majdnem egésze, a gazdasági, házi cselédség, a napidíjasok és
az önálló kisiparosok egy része.
A diszkriminatív rendelkezéseket
tovább élezte, hogy 1875-ben az adózási rendszert átformálták, s a kereseti adó
bevezetésével (1875: XXIX. tc.) a
fenti csoportok is adókötelesek lettek. Ez azt jelentette, hogy a
választójogosultsághoz szükséges minimális föld- vagy jövedelemadó többszörösét
adózók is választójog nélkül maradhattak.
A megfelelő ún. szellemi
cenzussal rendelkezőktől sem vagyont, sem jövedelmet, sem adófizetést nem
kívánt meg a törvény. Ide tartoztak az Akadémia tagjai, a kinevezett tanárok,
tanítók, a kisdedóvók, orvosok, gyógyszerészek, okleveles gazdák, mérnökök, jegyzők,
a hivatalosan alkalmazott lelkészek és segédlelkészek Ebből a kategóriából
került ki a választók 7–8%-a.
A képviselőház tagjait egyéni
választókerületekben választották meg. Az 1848-as választójogi szabályozás
egyik fontos intézkedése a területileg elhatárolt egy képviselőt választó
választókerületek kialakításának intenciója volt.
A területi alapra helyezett
választókerületek kialakítása szakaszosan és több lépcsőben valósult meg. A
kiegyezés után a választókerületi beosztást elsőként a Magyarország és Erdély
egyesülését újra kimondó és részletesen szabályozó 1868: XLIII tc.
változtatta meg, amely nyomán az Erdélyben megválasztott képviselők száma
73-ról 75-re emelkedett. A horvátországi képviselők száma az 1868-as 29-ről,
1873-ban 34-re, majd 1881-ben, 40-re növekedett (1881: XV. tc.)
A magyarországi választókerületek
számát az 1877. évi szabályozás reformálta meg (1877: VII. tc.) Ezt követően a választókerületi beosztásban csak
kisebb jelentőségű változtatások történtek, így a korszak végén a Magyarország
– Fiumét is ideértve –, 413 országgyűlési képviselőt választott, s a
társországok a budapesti birodalmi parlamentbe 40 képviselőt küldtek. A
képviselőház elnökét és két alelnökét titkos szavazással, általános
szótöbbséggel, míg hat jegyzőjét viszonylagos szótöbbséggel választotta meg a
Tisztelt Ház. Az elnök választása az egész országgyűlési ciklusra, míg a többi
tisztviselő választása egy–egy parlamenti ülésszakra szólt (1848: IV. tc.).
A dualizmus kori magyar országgyűlés
tanácskozásainak előkészítése parlamenti osztályokban és bizottságokban
történt. A képviselőházi osztályokat a ház megalakulását követően sorshúzással
alakították meg. A kilenc osztály előadóiból a házelnök, vagy az általa
megbízott alelnök elnöklete alatt központi bizottságot alakítottak ki. Az
osztályokat minden ülésszak elején újra sorshúzással megújították. A parlamenti
bizottságok közül az országgyűlési ciklus egész tartamára csak az
összeférhetetlenségi bizottságot választották, a többi parlamenti bizottságot
ülésszakonként újraválasztották. A legfontosabb parlamenti bizottságok a
korszakban: igazságügyi, pénzügyi, mentelmi, közoktatásügyi, zárszámadási,
közgazdasági, számvizsgáló.
A parlamenti tanácskozás a
hatályos házszabályok alapján három szakaszból állt: a napirendre tűzött
javaslatok általános vitájával kezdődött, majd a törvényjavaslatok részletes,
szakaszonként, illetve paragrafusonkénti tárgyalása, végül egy következő
ülésnapon a javaslat harmadszori olvasása következett.
A parlamenti házszabályok
szerint, az első megszólalási lehetőség a mindenkori bizottsági előadót, vagy a
javaslat indítványozóját illette meg. Ezt követően a kisebbségi vélemény
előadója szólalhatott fel. Az általános vitában és a részletes tárgyaláskor is
az egyes pontoknál minden képviselő csak egyszer szólalhatott fel. A
miniszterek bármikor felszólalásra jelentkezhettek, és szót kaphattak a
parlamenti képviselők is viszonylag tág határok között bármikor a következő
esetekben: ha személyes megtámadásra válaszoltak, ha házszabályokhoz kívántak
hozzászólni, ha félremagyarázott szavaikat kívánták helyreigazítani, vagy ha
indítványukat, módosításukat kívánták visszavonni. Ha szólásra már senki sem
jelentkezett, vagy a házszabály szerint már nem jelentkezhetett, a napirenden
lévő kérdést kötelezően szavazásra kellett bocsátani. Ha húsz parlamenti
képviselő írásban kívánta, a parlament elnöke köteles volt másnapra halasztani
a szavazást. Húsz jelenlevő országgyűlési képviselő kívánságára, név szerinti
szavazás volt elrendelhető.
Bármely országgyűlési határozat
meghozatalához legalább száz megválasztott képviselő jelenléte volt szükséges.
A törvényhozói folyamatban
kiemelkedő szerepe volt a képviselőház elnökének. Az érvényes házszabályok
szerint a házelnök vonta felelősségre az országgyűlési tagokat, amennyiben a
tárgyalások nyugodt menetében bármilyen zavart okoztak. Ha a parlamentben
felszólaló képviselő másodszori figyelmeztetés ellenére eltért a napirenden
levő tárgytól, az elnök a szót tőle megvonhatta. Sőt, amennyiben a felszólaló a
ház valamely tagja ellen durva sértést követett el, az elnöki rendreutasítást
követően, az elnök a szót tőle már az első alkalommal is megvonhatta.
A
főrendiház
A főrendiház a dualizmus időszakában a magyar
országgyűlés – rendi alapokon szervezett, ám részben modernizált –, második
kamarájaként működött. A főrendiház örökös jogú tagjai voltak a királyi család
magyar jog szerinti teljes korú – azaz 24 éves –, atyai vagy gyámi hatalom
alatt nem álló azon férfitagjai, akiket főhercegi rang és minőség illetett meg.
Rajtuk kívül örökös jogon főrendi házi tagsággal rendelkeztek azok a
magyarországi hercegi, grófi vagy bárói címet nyert családoknak a 24.
életévüket betöltött, nagykorú férfitagjai, akik 1885-ös főrendiházi reformot (1885: VII. tc.) követően legalább 6 000
korona adót fizettek.
A Magyarországon élő örökös jogú
főúri családok névsorát az 1886: VIII.
tc. tartalmazta. Az illetékes törvényhatóságok a főrendi háznak területükön
állandó lakással rendelkező tagjait nyilvántartották. Abban az esetben, ha az
örökös főrendi házi tagsággal rendelkező családok a főrendi házról szóló
törvényben megállapított vagyoni cenzussal nem rendelkeztek, abban az esetben a
főrendiházi tagság számukra szünetelt, ám feléledt újra abban az esetben, ha a
meghatározott cenzus feltételeit teljesítették.
A főrendiház tagjai voltak még az
ország régi rendi méltóságai, zászlósai, a pozsonyi gróf, a koronaőrök, a
fiumei kormányzó. Az ország zászlósai közé tartoztak a dualizmus kori
főrendiházban többek között, az országbíró, a horvát bán, a főtárnokmester és a
királyi udvar méltóságai: a főlovászmester, a főudvarmester, a főajtónálló, a
főpohárnok, a magyar nemes testőrség kapitánya.
Hivataluk alapján szereztek
főrendiházi tagságot a magyar királyi kúria elnöke és másodelnökei, a
közigazgatási bíróság elnöke és másodelnökei (1896: XXVI. tc.) és a budapesti királyi tábla elnöke.
Egyházi méltóságuk alapján
főrendiházi tagok voltak a római katolikus egyháznagyok közül az esztergomi
hercegprímás és az érsekek, a megyés püspökök, a pannonhalmi főapát, a
görögkeleti egyháznagyok közül a szerb patriarcha, a román metropolita és a
megyés püspökök.
A református és az evangélikus
egyház részéről a három–három legidősebb püspök, a református egyház legidősebb
három fő gondnoka, az evangélikus egyház főfelügyelője és két legidősebb
felügyelője, valamint az unitárius egyház hivatalban levő egyik elnöke egyházi
méltósága alapján főrend volt.
A magyar minisztertanács
felterjesztésére, az uralkodó legfeljebb 50 olyan magyar állampolgárt nevezhet
ki főrendiházi tagnak, aki – az uralkodó megítélése szerint –, közéleti
pályafutásával erre érdemeket szerzett.
Végül a horvát országgyűlés saját
képviselői közül 3 képviselőt választott a főrendiházba (1868: XXX. tc., 1885: VII.
tc.).
A főrendiházban a
határozathozatalra és a szükséges választások lebonyolítására minimálisan 50
főrendiházi tag jelenléte volt szükséges. A magyar országgyűlés két kamarája az
üzenetváltásokon kívül némely meghatározott esetben közös ülést is tartott. Az
országgyűlés megnyitása és feloszlatása esetén mindkét ház tagjainak jelenléte
szükséges volt.
A parlamenti ciklust megnyitó és
bezáró trónbeszédet mindegyik házban külön–külön olvasták fel, viszont együttes
ülésen történt meg a koronaőrök megválasztása és eskütétele, a királyi hitlevél
és eskü becikkelyezése és a koronázási ülés is.
A főrendiház tagjai
tevékenységükért semmiféle díjazásban nem részesültek, az alsóházi képviselők
meghatározott napidíj átalányt és lakbért kaptak.
A dualizmus időszakában képviselői
státuszával összeférhetetlen viszonyba került és mandátumáról lemondani
kényszerült az a megválasztott képviselő, akinek politikai jogai
felfüggesztését hatályos bírósági ítélet mondta ki, akit bűntény, vagy
nyereségvágyból eredő vétség miatt jogerősen elítéltek, akit gondnokság alá
helyeztek, aki gazdai vagy gyámi hatalom alá került és aki ellen érvényesen
csődeljárás indult meg.
Összeférhetetlen helyzetben
jutott az a képviselő is, aki a hadsereg tényleges állományába került.
Országgyűlési képviselő nem viselhetett olyan hivatalt, amely általánosságban a
korona vagy a kormány kijelölésétől és kinevezésétől függött és fizetéssel,
vagy meghatározott díjjal járt. Ennek a szabálynak a hatálya alól az
összeférhetetlenséget szabályozó törvény (1875:
I. tc.) kivette a minisztereket, az államtitkárokat, a budapesti országos
intézetek igazgatóit, a fővárosi közmunkatanács elnökét, alelnökét és
kinevezett tagjait, az országos közoktatási és közegészségügyi tanács tagjait,
a budapesti tudományegyetem és műegyetem tanárait és az ideiglenesen kinevezett
kormánybiztosokat.
Nem lehetett országgyűlési
képviselő, illetve köteles volt mandátumáról lemondani, aki a kormánnyal
szerződéses viszonyban levő vállalkozást vezetett, aki a kormánnyal szerződés
alapján állandó vagy tartós üzleti viszonyban álló pénzintézet vezetője volt, s
aki az állam által segélyezett vasút vagy csatorna engedélyese, vezető
tisztviselője volt. A képviselői mandátummal össze nem férő állást jelentettek
a törvényhatósági tisztviselői, a községi elöljárói állás és a szerzetesrendi
tagság is.
A főrendiház összeférhetetlenségi
viszonyai jóval megengedőbbek voltak, mint a képviselőházé. A főrendiházi
tagság összefért minden kinevezéstől vagy választástól függő egyházi, polgári
vagy katonai méltósággal, kivéve az állam főszámszék elnökét és annak egyéb
tisztviselőit. Ugyanakkor, főrendiházi tagsági viszony megszűnt abban az
esetben, ha a főrendeket a képviselőház tagjává választották. Elveszett a
főrendiházi tagság abban az esetben is, ha megszűnt az illető állampolgársági
köteléke, ha a főrend elvesztette azt az egyházi, vagy világi méltósági
tisztséget, amelynek alapján a tagság őket megillette, ha leköszöntek
tagságukról, akiknek a megbízatása lejárt (a választott horvát főrendek), vagy
akik politikai jogok felfüggesztésére szóló ítélet hatálya alatt álltak, vagy
akiket rendes bíróság elítélt.
Az országgyűlési mentelmi jog az
országgyűlési képviselők számára két irányban mutatott különleges jogállást.
Egyrészt, az országgyűlési képviselők törvényhozói hivatásuk körében elkövetett
cselekményeikért nem a közönséges büntetőjog szerint, nem rendes büntető
hatóságok által feleltek, hanem az országgyűlés fenyítő hatósága alatt
állottak. Másrészt, az országgyűlési tagok abban az esetben, ha nem
törvényhozói funkciójuk körében követtek el büntetendő cselekményeket,
kizárólag a törvényhozás hozzájárulásával voltak bűnvádi felelősségre vonhatók,
a tettenérés esetét kivéve.
A dualizmuskori országgyűlési
gyakorlat szerint, a mentelmi jog a képviselőket a megválasztás időpontjától, a
főrendiházi tagokat az országgyűlés összehívásának meghirdetésétől fogva
illette meg. A mentelmi jog az országgyűlés tagjait az egész magyar állam
területén megillették, vagyis a társországok hatóságai sem vonhatták
felelősségre a magyar országgyűlés tagjait törvényhozói funkciójukban tett
nyilatkozataikért, nem helyezhették büntetőeljárás alá és tettenérés esetén
kívül, nem tartóztathatták le az országgyűlés illetékes házának engedélye
nélkül.
A dualizmuskori magyar
országgyűlés némely esetben bíráskodási hatáskörrel is rendelkezett, így a
képviselőház bíráskodott – saját autonóm bizottságai által –, a
képviselőválasztások érvényessége felett, amely országgyűlési jogosítványt
azonban az 1899: XV. tc. részlegesen
megosztott a Kúriával.
Az országgyűlés bíráskodott az
összes mentelmi jogi kérdésekben, a főrendek felsőházi tagságának
elbírálásában, az összeférhetetlenségi kérdésekben és az országgyűlés
alkalmazottainak fegyelmi ügyeiben.
Az országgyűlés főrendiháza
közvetetten részt vett a kúrai bírái, a korona ügyész és helyettese feletti
fegyelmi bíráskodásban (1871: VIII. tc.),
valamint a közigazgatási bíróság ítélő bírái felett bíráskodásban is (1896: XVI. tc.).