A magyar törvényhozó testület hivatalos neve 1920
és 1926 között nemzetgyűlés volt és egy kamarával működött. 1927-től
1945-ig viszont kétkamarás országgyűlés végezte a törvényalkotói
munkát. Az 1920. február 16-án összeülő nemzetgyűlés az 1920: I. tc.-ben – amely aztán a rendszer alapvető fontosságú
törvényévé vált –, a nemzeti szuverenitás kizárólagos képviselőjének
nyilvánította magát és leszögezte, hogy a törvényhozói hatalom egyedüli jogos
gyakorlója. A testületet megillette mindaz a hatalom és jogkör, amit a
dualizmus időszakában a parlament birtokolt. Így a törvényhozói tevékenységen
kívül felügyeletet gyakorolt a mindenkori kormányok felett, megtárgyalta és
elfogadta az éves állami költségvetést, lehetőséget biztosított az eltérő
politikai álláspontok ütköztetésére. A nemzetgyűlésnek, majd az 1927-től
helyébe lépő képviselőháznak 1937-ig elvileg módjában állt a kormányzó
felelősségre vonása is. A nemzetgyűlésbe, illetve a képviselőházba – a
népképviseleti elv érvényesülésével –, választások útján jutottak be a
képviselők. Ez alól kivételt képeztek az 1938-tól kezdődő visszacsatolásokkal
megszerzett országrészek honatyái. Őket ugyanis a választást mellőzve hívták be
a törvényhozói testületbe. Egyébként a területi revízió eredményei
következtében a képviselőház tagjainak száma a korábbi 245 főről 375-re
emelkedett. A megnövekedett létszámnak körülbelül 30%-át tették ki a
törvényhozók közé behívás útján bekerültek. Ők szavazataikkal a kormánypártot
támogatták. A választások időpontjának kiírása, az új törvényhozási ciklus
megnyitása, a parlament elnapolása, berekesztése és feloszlatása az államfő
joga volt. A törvényhozó szerv munkáját tisztségviselők irányították.
Közéjük tartozott az elnök, a két alelnök, a háznagy és legalább hat jegyző. Az
elnök vezette a plenáris üléseket és felügyelt a házszabályok
betartására. Fegyelmezési jogköre kiterjedt volt. Ő adott szót a képviselőknek
és a viták végén elrendelte a szavazást. Kinevezte és felügyelte a ház
tisztikarának többi tagját. Neki alárendelten működött a parlamenti őrség. A két
alelnök feladata az elnök távolléte esetén annak helyettesítése volt. A háznagy
felügyelt az Országház épületére, anyagi javaira és hivatalnoki gárdájára. A jegyzők
végezték a parlamenti ülések jegyzőkönyveinek vezetését, hitelesítését és a
szavazatok összeszámlálását. A nemzetgyűlés, majd a képviselőház szervezetében
a tisztikar mellett nagy szerepet kaptak a különféle bizottságok, melyek száma
húsz körül mozgott. Ezeknek három fajtáját szokás elkülöníteni. Az elsőbe
tartoztak a szakbizottságok, amik a törvényjavaslatokat, vagy más fontos
ügyeket készítették elő a plenáris tárgyalásra. A másodikat a törvényhozó
testület belső tevékenységét segítő bizottságok alkották. A
harmadik típusba pedig az úgynevezett ad hoc bizottságok sorolhatók,
amelyek bizonyos egyedi ügyek elintézésére alakultak. A bizottságok elnökei –
ugyanúgy, mint a nemzetgyűlés, illetőleg a képviselőház elnöke és alelnökei – a
többségben levő kormánypárti honatyák közül kerültek ki. Egészen különleges
feladatot látott el az 1931-ben megalakított úgynevezett 33-as
bizottság. Létrehozását az indokolta, hogy a Bethlen-kormány engedélyt kért
és kapott az országgyűléstől az elkeserítő gazdasági helyzet javítása és az
államháztartás egyensúlyának biztosítása érdekében történő rendeleti
kormányzásra. A törvényhozás mindkét háza küldött tagokat a 33 főből álló
bizottságba, mely utólagosan megvizsgálta a különleges felhatalmazás alapján
kiadott rendeleteket. (Megjegyzendő, hogy azokat a bizottságokat, melyekbe mind
a képviselőház, mind a felsőház delegált résztvevőket, országos bizottságoknak
hívták.) A parlament elé kerülő törvényjavaslatokat először az illetékes
szakbizottság tárgyalta meg, s ha általános tárgyalásra alkalmasnak találta,
akkor beterjesztette a ház teljes ülésére. Az előbb egészében, majd
részleteiben vizsgálta meg a tervezetet és szavazott róla. Különösen fontos
volt az éves állami költségvetések vitája. Ha az új költségvetést esetleg nem
sikerült a megjelölt határidőre elfogadni, akkor a kormánynak indemnitást
– azaz büntetlenséget adó felhatalmazást – kellett kérni a törvényhozástól,
hogy a döntés megszületéséig a régi keretein belül intézhesse az esedékes
ügyeket. Az állam gazdálkodásának felügyeletében a parlament a Legfőbb Állami
Számvevőszékre támaszkodott.
A képviselők azonban nem csak az
egyes törvényjavaslatok, vagy a költségvetés vitája során hallathatták
hangjukat. Módjuk volt napirend előtti felszólalásokra, illetve interpellációk
keretében kérhettek tájékoztatást egyes kérdéseket illetően a kormány
tagjaitól. Önálló és a törvénytervezetekhez kapcsolódó módosító indítványokat
terjeszthettek be. A különféle bizottságok jelentéseihez kisebbségi vagy
különvéleményeket csatolhattak. Személyes megtámadtatás címén röviden bármikor
szót kérhettek. A honatyákra vonatkozó mentelmi jog és az összeférhetetlenség
szempontjai a Horthy-korszakban nem változtak meg, hanem az 1918-ig alkalmazott
szabályozásuk élt tovább. Az 1920-ban összeülő nemzetgyűlés házszabályai
– amiket még a dualizmus idejéből vettek át –, kezdetben elég széles
mozgásteret adtak a képviselők számára, mert a viták során a hozzászólásaik
idejét és számát nem korlátozták. Bethlen István miniszterelnöksége
alatt azonban a házszabályokat kétszer szigorították. Ugyanis Bethlen az
egységes és a törvényhozásban többségben levő kormánypárt megteremtése után a
parlamenti ellenzék oppozíciós lehetőségeinek visszaszorításával kívánt magának
minél nagyobb cselekvési szabadságot biztosítani politikai elképzelései
megvalósításában. Az 1924-es házszabály-revízió a törvénytervezetek
tárgyalásának nyolcadik napja után lehetővé tette annak kimondását, hogy az
általános vitát legfeljebb három napon belül le kell zárni. Ilyen esetben a
szónokok az általános résznél legfeljebb egy–egy órát, a részletes tárgyaláskor
pedig negyed órát beszélhettek. Ezáltal lehetetlenné vált az obstrukció.
Ezzel párhuzamosan jelentősen csökkentették a honatyák interpellációs
lehetőségeit, a házelnök fegyelmi jogkörét pedig megnövelték. Az 1928-ban
megvalósított házszabályreform már a bizottságok tárgyalási idejét,
illetve tagjaik beszédeinek hosszúságát is korlátozta. Emellett a törvényhozó
testület teljes ülésén még lejjebb szorította a képviselők hozzászólásainak
időtartamát. Módosító indítványokat ettől kezdve már csak a törvényjavaslatok
általános vitájának megkezdése előtt lehetett beterjeszteni. Az
interpellációkra adandó miniszteri válaszoknál pedig megszüntették a korábbi
harmincnapos határidőt. Bár az ellenzék mozgásterét a fenti szigorítások erősen
csökkentették, a parlament még így is az egyik legjelentősebb közéleti fórum
maradt számára. Hiszen az állami vezetést bíráló ellenzéki felszólalásokról,
vagy a kormányt támadó törvényhozási akciókról a kor sajtótermékei széles
körben beszámoltak. A szociáldemokrata és a liberális képviselők egy alkalommal
még azzal is megpróbálkoztak, hogy a nemzetgyűlés bojkottjával gyakoroljanak
nyomást a Bethlen-kormányra. 1924 decemberétől fél éven át nem vettek részt a
törvényhozás munkájában, akciójuk azonban kudarcot vallott. Hasonló
próbálkozást tett 1939 szeptemberében a Nyilaskeresztes Párt, amikor tagjai a
képviselőházból kivonulva akarták kikényszeríteni Szálasi Ferenc
szabadon engedését. Mivel céljukat nem érték el, még ugyanazon év decemberében
felhagytak a parlament bojkottálásával.
A honatyák általánosságban nem
igazán jeleskedtek a parlamenti ülések látogatásában. Az 1920-as évek második
felében meglehetősen monotonná váló törvényhozási munka az 1930-as évek
megváltozott kül- és belpolitikai körülményeinek hatására megélénkült. Ekkor
azonban már a baloldali ellenzéket egyre inkább háttérbe szorítva az újonnan
megjelenő és előretörő szélsőjobb pártok jelentettek gondot a kormányok
számára. A hivatalos politikai vonalvezetés is jobbra tolódott és ennek
következtében a törvényhozás korporatív jellegű átalakításának gondolata
is felmerült. Először Gömbös Gyula hangoztatta miniszterelnökségének
évei alatt ilyen irányú elképzeléseit. Ám a hatalmi elit konzervatív
csoportjának és a gazdasági élet meghatározó tényezőinek ellenállása miatt le
kellett mondania ezek gyakorlati megvalósításáról. Teleki Pál második
kormányfősége idején merült fel ismét komoly formában a törvényhozás mindkét
házának hivatásrendi szellemben történő átszervezése. Az 1940-ben elkészült
alkotmányreform-tervezet azonban kudarcot vallott. Viszont Telekinek még
1939-ben sikerült elfogadtatnia a képviselőház házszabályainak szigorítását.
Ez főleg az 1939-es országgyűlési választásokon jelentősen előretörő fasiszta
pártok ellen irányult. Az új szabályozás a hozzászólások ismételt
korlátozásával tovább csökkentette az ellenzék mozgásterét a törvényjavaslatok
vitája során. A miniszterek háborús veszély esetén vagy tényleges háborús
helyzetben kérhették az általuk beterjesztett törvénytervezetek sürgősséggel
történő tárgyalását. A sürgősség kimondása után mindössze két napig lehetett
vitázni egy tervezetről. Szigorították a képviselők önálló és módosító
indítványainak beterjesztési lehetőségeit is. Interpellációkat már csak
közérdekű ügyekben lehetett benyújtani, s megszüntették a képviselők reagálási
jogát a miniszteri válaszokra. Ezek a szigorítások a kormány cselekvési
szabadságának növelését kívánták elősegíteni. Egyidejűleg korlátozták a parlament
minisztériumok feletti ellenőrző hatáskörének gyakorlati megvalósulását. Ez még
fokozottabbá vált a hamarosan kitörő második világháború idején. Ekkor ugyanis
életbe léptek a honvédelemről szóló 1939:
II. tc. azon részei, amelyek háborús viszonyok között kivételes hatalmat
adtak a kormánynak. A minisztériumok rendeleti úton szabályozhatták a
honvédelmi szempontból fontos ügyeket. Ezeket a rendeleteket azonban utólagos
jóváhagyásra be kellett terjeszteni egy parlamenti bizottság elé, amelyet külön
erre a célra hoztak létre. Ebbe a bizottságba a törvényhozás mindkét kamarája
delegált tagokat. Az egyre vészterhesebb helyzetben a minisztertanács azzal is
igyekezett növelni saját mozgásterét, hogy 1943-ban a kormányzónál kieszközölte
a törvényhozás üléseinek féléves időtartamra történő elnapolását. Egyébként a
képviselőház évente egy tavaszi és egy őszi ülésszakot tartott, melyek során a
parlamenti tevékenység nyilvánosan zajlott. Hazánk 1944-es német megszállását
követően az országgyűlés mindkét háza működött, azonban az események menetére
nem tudott érdemi hatást gyakorolni.
Vizsgált időszakunkban a
nemzetgyűlési képviselők megválasztásának jogi kereteit meghatározó első
jogszabályt még Friedrich István miniszterelnöksége alatt adták ki. Az
5985/1919. M. E. számú kormányrendelet általános, egyenlő, titkos és
kötelező választójogot biztosított a lakosságnak. Kimondta, hogy
választásra jogosult minden férfi és nő, aki betöltötte 24. életévét, legalább
6 éve magyar állampolgár és fél éve állandó lakhelye van. A nőktől emellett még
megkövetelte az írni–olvasni tudást. A férfiaknál viszont eltekintett a fenti
korhatártól, ha legalább háromhavi frontszolgálatot teljesítettek. Képviselővé
azt választhatták, akinek választójoga volt és elmúlt 30 éves. A voksolás
egyéni választókerületi rendszerben történt, titkosan. További rendeletek
értelmében a képviselőjelöltséghez a kerület választói 5%-ának, de legfeljebb
500 főnek az ajánlása kellett. A mandátum megszerzéséhez az első fordulóban
abszolút többségre – ha ezt senki nem kapta meg, akkor a következőben egyszerű
többségre – volt szükség. Ez a választójog az antanthatalmak elvárásának
megfelelően a dualizmus időszakának gyakorlatához képest igen komoly
jogkiterjesztést eredményezett és nemzetközi összehasonlításban is
demokratikusnak minősült. A rendelet következtében az összlakosságnak
mintegy 40%-a, a felnőtteknek majdnem 75%-a szavazhatott.
Az 1920-ban összeülő nemzetgyűlés
megbízatási ideje két évre szólt. 1922-re előrehaladt a korábbi zavaros és
bizonytalan politikai helyzet letisztázódási folyamata. Ebben nagy szerepet
játszott az 1921 áprilisában kormányt alakító Bethlen István. Az
ellenforradalmi rendszer konszolidációja elválaszthatatlanul összeforrott az ő
nevével. Bethlen jól látta, hogy konzervatív reformpolitikája
megvalósításához szüksége van egy szilárd parlamenti többséggel
rendelkező, egységes kormánypártra, amit erősen a kezében tart. Ügyes
taktikázással elérte, hogy a két nagy kormányzati erő – a Keresztény Nemzeti
Egyesülés Pártja (KNEP) és a teljes hivatalos nevét többször megváltoztató
Kisgazdapárt – bázisán 1922 februárjában létrejöjjön a
Keresztény–Keresztyén Kisgazda-, Földmíves- és Polgári Párt, közkeletű nevén az
Egységes Párt. A KNEP tagjainak jelentős része azonban kívül maradt az
új párton, ezért a fenti elnevezéssel továbbra is működött egy politikai
szerveződés. Bethlen számára azonban világos volt, hogy az érvényben
levő demokratikus választójog nagyban megnehezíti az egységes kormánypárt stabil
többségének hosszú távú biztosítását a törvényhozó testületben. Ezért 1922
márciusában – a nemzetgyűlési választások küszöbén – rendeletileg
újraszabályozta azok jogi feltételeit. A 2200/1922. M. E. számú kormányrendelet
jelentős korlátozásokat vezetett be a választójog területén. Ezek
keretében szigorodott a cenzus. Változatlanul azok a férfiak
voltak választójogosultak, akik betöltötték 24. életévüket. Azonban most már
legalább 10 éve kellett magyar állampolgároknak lenniük és minimum 2 éve
állandó lakhellyel rendelkezniük. Új dolog volt, hogy megkívánták tőlük az
elemi iskola 4. osztályának elvégzését. A választásra jogosult nők esetében az
állampolgársági és az állandó lakhelyre vonatkozó előírások megegyeztek a
férfiakéval. Viszont a nőknél a 30. életév betöltését és legalább az elemi
iskola 6. osztályának elvégzését követelte meg a rendelet ahhoz, hogy
szavazhassanak. Ha azonban három vagy több gyermekük volt, illetve ezek
hiányában önálló jövedelemmel rendelkeztek, akkor az elemi 4. osztályának elvégzése
is elegendőnek minősült számukra. Az egyetemi vagy főiskolai végzettséggel
rendelkező nők pedig már 30. évük előtt választásra jogosultak voltak. A
Bethlen-féle választójogi rendeletnek a cenzus szigorítása
mellett a másik nagy negatívuma az volt, hogy a szavazás titkosságát az ország
legnagyobb részén megszüntette. Ekkortól már csak a Budapesten, annak
közvetlen környékén és a törvényhatósági jogú városokban élők adhatták le
titkosan a voksaikat. Képviselő továbbra is az lehetett, akinek választójoga
volt és elmúlt 30 éves. Az egyéni választókerületekben történő szavazást a
pártlistás rendszerrel kombinálták. A képviselőjelöltséghez szükséges ajánlások
számát felemelték a kerület választópolgárainak 10%-ára, de legfeljebb 1000
főre.
A biztos parlamenti többségre
támaszkodva Bethlen a következő években rendületlenül haladt előre
konszolidációs politikája megvalósításában. Ennek során 1925 nyarán törvényi
formában szabályozták az akkor már országgyűlésinek nevezett választójogot.
Az 1925: XXVI. tc. csak igen kicsi
eltérést mutatott az 1922-es választójogi rendelethez képest. Változás
mindössze az alábbiakban történt: A korábbiakhoz képest három vidéki
törvényhatósági jogú várossal csökkentették a titkosan szavazó körzetek számát.
Ugyanakkor valamelyest bővítették a listásan szavazó kerületek körét. Végül a
választási panaszok elbírálását a Közigazgatási Bíróság hatáskörébe
utalták, míg korábban egy parlamenti bizottságra tartoztak.
Az országgyűlési
képviselő-választások érvényben levő szabályozásával szemben egyre növekedett a
társadalmi elégedetlenség. Ennek hatására már az 1937: VIII. tc.-ben történt némi változtatás, de ez csak a
képviselőjelöltség feltételeit érintette. A komoly választójogi reformra
a következő évben került sor. Az 1938 júniusában megszületett 1938: XIX. tc. hazánk egész területén
titkossá, egyben kötelezővé tette a képviselőház tagjaira történő szavazást.
Azonban a jogalkotók gondoskodtak arról is, hogy ennek a nagy horderejű
változásnak a fennálló hatalmi berendezkedésre esetlegesen káros
következményeit minimalizálják. A törvény az addigi 245-ről 260-ra emelte az
országgyűlési képviselők számát. Közülük 135 egyéni, 125 pedig listás
választókerületekből jutott a parlamentbe. Listákra – korabeli szóhasználattal lajstromokra
– az ország egész területén szavaztak. Egyéni jelöltekre viszont csak a
vármegyékben és a kisebb törvényhatósági jogú városokban voksoltak. Így
Budapest és a nagyobb törvényhatósági jogú városok lakosai fejenként egy, míg
az államhatalom szempontjából megbízhatóbbnak tartott vidékiek egyénenként
kettő szavazatot adhattak le. A választókerületi beosztásról külön
belügyminiszteri rendeletek intézkedtek.
A szavazásra való jogosultságot
külön szabályozták a listás és az egyéni választókerületekben. Lajstromos
kerületekben azoknak a férfiaknak volt választójoga, akik betöltötték 26.
életévüket, 10 év óta magyar állampolgárok voltak és 6 éve állandó lakhellyel
rendelkeztek. Szükséges volt, hogy az elemi iskola 6. osztályát elvégezzék, de
egyes speciális esetekben ehelyett elfogadták az elemi 4. osztályának
befejezését vagy az írni–olvasni tudást is. A fenti kívánalmak a nőkre szintén
érvényesek voltak, a következő szigorításokkal: Ők 30. életévüktől
gyakorolhatták szavazati jogukat. Önálló jövedelemmel, illetve kereső férjjel
kellett rendelkezniük vagy legalább 3 gyermeküknek kellett lenni. Az egyéni
választókerületekben a férfiak választójogosultságát meghatározó elvárások
annyival voltak nagyobbak a listás körzetekben előírtaknál, hogy csak 30.
életévük betöltése után szavazhattak, állandó foglalkozással kellett
rendelkezniük és családfenntartónak kellett lenniük. A nőkre vonatkozó
kritériumok viszont az egyéni kerületekben is ugyanazok voltak, mint a
listásakban. A magas szintű iskolai végzettség mindkét nem esetében előnyöket
jelentett az egyéni és a lajstromos körzetekben egyaránt. Ha az új
választójogi cenzus fenti elemeit összehasonlítjuk az 1925: XXVI. tc. megfelelő előírásaival, akkor azt tapasztaljuk,
hogy az 1938-as szabályozás az életkor, az állandó lakhely és az
iskolázottság terén egyformán tartalmazott szigorításokat.
Az 1938: XIX. tc. értelmében továbbra is azt lehetett képviselővé
választani, aki választójogosultsággal rendelkezett és betöltötte 30. életévét.
Most azonban már az illetőnek állandó foglalkozással kellett rendelkeznie, vagy
az országgyűlés, esetleg valamely vezető önkormányzati testület tagjai közé
kellett tartoznia. A képviselő-választáson történő induláshoz kauciót
kellett letenni, melynek legalacsonyabb összegét 2000 pengőben szabták meg. A
képviselőjelöltséghez egyéni kerületben 500, listásban 1500 ajánlásra volt
szükség. Kedveztek viszont azoknak a pártoknak, amelyek korábban legalább 4
képviselőjükkel jelen voltak a parlamentben. Ezek jelöltjei esetében jóval
kevesebb ajánlás elegendőnek bizonyult. Az egyéni kerületekben a
megválasztáshoz már nem volt szükség a szavazatok abszolút többségére,
elegendőnek bizonyult azok 40%-a.
Az 1938-as választójogi törvény
komoly előrelépést jelentett a szavazás titkosságának általánossá tételével.
Azonban a cenzus szigorítása következtében mintegy 300 000-rel csökkent a
képviselő-választásra jogosultak köre. További körülbelül 100 000 főt pedig az 1939: IV. tc. – a második
zsidótörvény – fosztott meg szavazati jogától. A magyar történelem furcsa
ellentmondásai közé tartozik a tény, hogy az a konzervatív kormányzat vette el
nagyszámú izraelita állampolgár választójogát, amely a fenti cenzusemeléssel az
erősödő hazai fasiszta irányzatot igyekezett gyengíteni.
Az 1920 és 1926 között működő nemzetgyűlés
egykamarás törvényhozói gyakorlatát a korabeli hatalmi elit mértékadó körei
átmenetinek szánták. Sokan szerették volna visszaállítani a régi főrendiházat,
mások annak megreformált és modernizált változataként felsőházat kívántak
létrehozni. Végül az utóbbiak álláspontja győzött. Ebben döntő szerepet
játszott Bethlen István miniszterelnök véleménye. Ő egyfelől tekintettel
volt arra, hogy sem az antanthatalmak, sem a hazai szabad királyválasztók nem
nézték volna jó szemmel a többségében legitimista tagokból álló második
törvényhozási kamara visszaállítását. Másfelől a közvélemény jelentős részéhez
hasonlóan elavult, arisztokratikus intézménynek tartotta a főrendiházat. Ezért
a kormányfő azokat támogatta, akik egy korszerűsített, demokratikusabb
összetételű felsőházzal óhajtották kiegészíteni a törvényhozó testületet. Bethlen
a jogalkotás menetébe biztonsági fékként illesztette be a felsőházat.
Ugyanis azt tartotta legfontosabb feladatának, hogy a radikalizálódás
lehetőségének elvileg kitett képviselőházzal szemben mindenkor biztosítsa a
konzervatív szellemiségű törvényalkotás folyamatosságát. Ilyen megfontolások
hatására született meg 1926 novemberében a felsőházról szóló törvény.
Az 1926: XXII. tc. meghatározta a
felsőház jogkörét, belső szervezetét és tagjainak bekerülési módját. Míg a
nemzetgyűlésbe, illetve a képviselőházba a népképviseleti elvet érvényesítő
választások útján jutottak be a honatyák, addig a felsőházi tagságot négyféleképpen
lehetett elnyerni.
1) Örökös jogon kerültek
be a testületbe a Habsburg–Lotharingiai-ház 24 éven felüli férfitagjai
közül azok, akik állandóan Magyarországon laktak. Ez a felsőház 1927. januári
megalakulásakor 3 főt jelentett.
2) A méltóság vagy hivatal
alapján bejutók csoportjában a törvény 19 világi és 33 egyházi
tisztséget sorolt fel. Ezek birtokosai addig voltak felsőházi tagok, amíg
posztjukon álltak. A világiak között szerepeltek az ország zászlósurai, a
koronaőrök, a legfőbb bíróságok vezetői, a koronaügyész, a honvédség
főparancsnoka és a Magyar Nemzeti Bank elnöke. Egyházi részről a bevett
felekezetek elöljáróiból a következők kaptak helyet a felsőházban: A
katolikusok 3 érseke, 8 megyés püspöke, 5 szerzetesrendi vezetője és 3
székesfőkáptalani nagyprépostja. A reformátusok 3 püspöke és 3 főgondnoka. Az
evangélikusok 2 püspöke, az egyetemes felügyelője és 1 egyházkerületi felügyelője.
Az unitáriusok egyik egyházi elnöke. A budai szerb görögkeleti püspök. Végül a
zsidó felekezet 2 főrabbija.
3) Kormányzói kinevezéssel
40 személy lehetett élethossziglan felsőházi tag.
4) Választás útján
összesen 153 fő került be a második törvényhozói kamarába. Ebből 38-at a
főnemesi családok 24. évüket betöltött férfi tagjai delegáltak maguk közül.
További 76 választott tagot Budapest, a törvényhatósági jogú városok és a
vármegyék küldtek a felsőházba. Végül 39 választott személy különböző szakmai
és társadalmi szervezeteket, valamint oktatási és tudományos intézményeket
képviselt a magas fórumon. Ilyen módon juttathattak be tagokat a felsőházba
bizonyos foglalkozások érdekképviseleti testületei, az egyetemek és a
főiskolák, a Magyar Tudományos Akadémia, a Vitézi Rend, stb. A felsorolásból
látható, hogy a felsőházi választások egészen más elv alapján történtek, mint a
képviselőháziak. A felsőházi tagok választásában nem vehetett részt
mindenki, akinek a képviselőházi választásokon szavazati joga volt. Csak a
társadalom kivételezett csoportjai befolyásolhatták voksaikkal a második kamara
összetételét. A felsőházi választások mindig titkosan történtek. S amíg
a képviselők közé már harmincéves koruktól bekerülhettek a jelöltek, addig
felsőházi taggá csak a harmincötödik évüket betöltötteket lehetett választani.
Ráadásul a felsőházi tagokat elvileg tíz évre – tehát az ötéves képviselőházi
ciklusok időtartamának kétszeresére – választották. Bonyolította azonban a
helyzetet, hogy a felsőházi tagok sorsolással kijelölt egyik felét ötévente
rotációs rendszerben újra kellett választani. A kormányzó a képviselőházat
feloszlathatta, ezt azonban a felsőházzal nem tehette meg.
A felsőház létrehozását kimondó
törvény alapján a testületnek összesen 248 tagja lehetett. Ám 1938-ig ez a szám
néhány fővel emelkedett, majd a területi visszacsatolások hatására jelentősen
kibővült. Így azután 1942 végén már 364 személy foglalt helyet a törvényhozás
második házában. Igaz, hogy 1940-ben létszámcsökkentésre is sor került,
amennyiben az 1940: XXVII. tc.
megszüntette a zsidó felekezet addigi kétfős képviseletét a felsőházban. Az
1926-os felsőházi törvény olyan módon szabályozta a testületbe való bejutás
lehetőségeit, hogy annak személyi összetételében a főrendiházhoz képest komoly
változások történtek. Az arisztokraták felsőházi aránya igen nagy mértékben
csökkent. Az egyházi méltóságok viselői is jóval kevesebben voltak a
felsőházban. Növekedett viszont a keresztény középosztály számaránya.
Egyidejűleg biztos képviselethez jutottak az ipari és a pénzügyi körök.
Kétségtelen tény, hogy ezek a változások korszerűbbé és demokratikusabb
megoszlásúvá tették az országgyűlés második kamaráját a korábbi
főrendiháznál. Ugyanakkor egyes neves jogászok, tudósok és gazdasági
szakemberek jelenléte növelte a felsőházi törvényalkotás szakszerűségét.
A tagok döntő többsége konzervatív beállítottságú volt, azonban egyesek
gondolkodására a liberális eszmék hatottak. A szélsőséges politikai irányzatok
nem tudták befolyásolni a felsőház tagságát. Ezért a testület képes
volt arra, hogy betöltse a neki szánt rendszervédő és stabilizáló
feladatot. Hozzájárult ehhez az is, hogy a képviselőházzal ellentétben a
felsőházban nem működtek szervezett frakciók, hiszen a tagok ide nem egyes
pártok képviselőiként jutottak be. Persze azért különböző csoportosulások
léteztek a testületben, amelyek főleg az eltérő gazdasági érdekek hatására
alakultak ki. Például elkülönült egy merkantil és egy agrárius csoport.
Az, hogy a felsőház el
tudja-e látni a neki szánt politikai és törvényhozási fék szerepét, az
összetétele mellett nagyban függött a jogkörétől is. Erre vonatkozóan az
1926: XXII. tc. kimondta, hogy a
felsőháznak ugyanúgy lehetősége van törvények kezdeményezésére, mint a
képviselőháznak. Az állami költségvetést azonban az utóbbi állapította meg, s
annak részletein a felsőház nem módosíthatott. A képviselőházban elfogadott
törvényjavaslatokat beterjesztették tárgyalásra a törvényhozás második házához.
Ha az megszavazta őket, akkor kerülhettek a kormányzó elé, aki egyetértése
esetén elrendelte a kihirdetésüket. Amennyiben a felsőház valamilyen kifogást
emelt egy hozzá benyújtott törvénytervezet ellen, akkor azt kétszer
visszaküldhette újratárgyalásra a képviselőházhoz. Ám ha ezek után sem
született meg olyan szöveg, amely elnyerte a felsőházi honatyák támogatását,
akkor tovább már nem akadályozhatták annak felterjesztését az államfőhöz.
Mindebből látszik, hogy a felsőháznak nem volt abszolút vétójoga a
képviselőházzal szemben. De lehetősége volt a hatalmi elit számára esetleg
hátrányos törvények életbelépésének elodázására.
A fenti jogkört birtokló felsőház
a bethleni politikai vonalvezetés támogatója volt. Ennek megfelelően az 1930-as
évek, majd a következő évtized első felének kormányai addig számíthattak feltétlen
lojalitására, amíg nem engedtek az erősödő szélsőjobboldali nyomásnak. Nyíltan
egyik miniszterelnökkel sem szakított a törvényhozás második háza. Tagjai
azonban Gömböstől kezdve mindig éreztették rosszallásukat, ha a
kormányok a konzervatív iránytól eltérő lépéseket tettek. Ezért a felsőház
politikai jelentősége megnövekedett, s egyre inkább a hagyományos
alkotmányosság védelmezője lett a szélsőjobboldal diktatórikus
törekvéseivel szemben. Hogy ezt a feladatát minél hatékonyabban tudja ellátni a
testület, 1937-ben megtörtént jogkörének kibővítése. Ennek bekövetkezésére az
is ösztönzőleg hatott, hogy napirendre került az általános titkos szavazati jog
bevezetése a képviselőházi választásokon. Márpedig a teljes körűen titkos
választójog azt a veszélyt hordozta magában, hogy az országgyűlés első házában
megnőhet a szélsőséges erők befolyása. Ennek ellensúlyozására növelték meg a
felsőház és a kormányzó jogosítványait. Hamarosan kiderült, hogy a hatalmi elit
fenti aggodalma megalapozott volt. Ugyanis az 1939-es képviselő-választásokon a
nyilasok és elvbarátaik jelentősen előretörtek.
A felsőház jogkörét
kiterjesztő 1937: XXVII. tc. megerősítette a második kamara fék szerepét. Megmaradt az a
lehetősége, hogy az általa kifogásolt törvényjavaslatokat kétszer visszaküldje
a képviselőháznak. Ezen döntései meghozatalára mindkétszer hat–hat hónap állt
rendelkezésére. Azonban ha a felsőházi honatyák a másodszori újratárgyalás után
sem értettek egyet a törvénytervezettel, akkor kezdeményezhették az
országgyűlés két kamarájának együttes ülését. Ezen vita nélküli titkos
szavazással határoztak a kérdéses törvényjavaslat sorsáról. Ez a megoldás
azért kedvezett a felsőháznak, mert számíthatott arra, hogy a képviselők közül
is lesznek olyanok, akik a felsőházi álláspontot támogatják. Az 1937 utáni évek
eseményeit ismerve megállapítható, hogy a megnövelt jogkörű felsőház tett ugyan
próbálkozásokat a fennálló korlátozott parlamentarizmus védelmére, de az ország
sorsának tragikus alakulását megakadályozni nem volt képes. Azt is tudjuk, hogy
a felsőházi törvényhozók csupán néhány esetben éltek törvény-visszaküldési
jogukkal.
A felsőház szervezeti
felépítése és belső működése
sok tekintetben hasonlított a képviselőházéhoz. A testület élén álló
tisztikarba az elnök, a két alelnök, a háznagy és nyolc
jegyző tartozott. A felsőház elnökének szerepe nagyobb volt, mint a
képviselőház munkáját irányító társáé. Kifelé ő képviselte a törvényhozás
második kamaráját. Tárgyalhatott a testület nevében az állami és más
szervekkel. Fontos szerepet kaptak a felsőház tevékenységében az egyes bizottságok.
Ezek száma kisebb volt, mint a képviselőházban működőké. Kezdetben egy tucat,
később tizenhat felsőházi bizottság működött. Az országgyűlés két háza
különleges feladatok ellátására közös bizottságokat is alakíthatott. A
felsőházi tagok – a képviselőktől eltérően –, törvényhozásbeli részvételükért
fizetést nem kaptak. A felsőház megalakulásakor a főrendiház liberális
házszabályait vette át. Ennek értelmében a törvényhozó testület második
kamarájának ülései nyilvánosak voltak, de elrendelhettek zárt tanácskozást is.
Sem a felszólalások számát és időtartamát, sem az interpellációs lehetőségeket
nem korlátozták különösebben. A tagok azonban sohasem éltek vissza ezzel. A
viták higgadtabb és méltóságteljesebb hangvételben zajlottak, mint a
képviselőházban. 1936-ban új házszabályokat léptettek életbe a
felsőházban. Ezek azonban komolyabb változást csak abban hoztak, hogy
megnövelték a második törvényhozói kamara bizottságainak számát és ésszerűbben
osztották el feladataikat. 1939-ben ismét módosították a felsőház
működési rendjét. A képviselőházhoz hasonlóan itt is bevezették a
törvényjavaslatok sürgősségi tárgyalásának lehetőségét. Ha az ülésen jelen levő
tagok kétharmada hozzájárult, akkor két nap alatt dönteni kellett a
sürgősséggel felruházott törvénytervezetek sorsáról.