A modern szociálpolitika kezdetei Európában
A kollektív jóléti gondoskodás különböző intézményei (az egyházak, a család illetve a tágabb rokonság, valamint a helyi közösségek) a 19. században már hosszú múltra tekintettek vissza Európában. A 19. század során azonban a gyors társadalmi és politikai változások olyan kihívásokat jelentettek ezeknek a jóléti intézményeknek, melyeknek azok már nem tudtak megfelelni.
Egy ideig úgy tűnt, hogy a megoldást a kölcsönösségen alapuló, önkéntes, állami közreműködéstől mentes biztosító egyesületek jelenthetik. Ezek az önkéntes intézmények mindazonáltal számos gyenge ponttal rendelkeztek. Túlságosan kicsik voltak, ezért a kockázatokat nem tudták igazán megosztani. Ezenkívül az általuk kínált védelem csak a kockázatok egy szűk csoportjára vonatkozott (pl. öregségi nyugdíjat nem adtak), s a szolgáltatások színvonala alacsony volt, és ezeket is eleve csak az előtakarékosságra képes, egyébként is jobb módú munkáselitnek nyújtották.
A modern társadalombiztosítást az 1880-as évek németországi
törvénykezésétől számítják. Németországban az egész világon elsőként, 1883-ban
vezették be az ipari munkásságra érvényes kötelező állami betegségbiztosítást,
majd ugyanebben az évtizedben a hasonló baleset- (1884) és nyugdíjbiztosítást is
(1889). A társadalombiztosítás ezután gyorsan terjedt Európában.
A századforduló után egy évvel már minden nyugat-európai államban működött a baleset-, a betegség- és a nyugdíjbiztosítás legalább egyikének valamilyen formája, az első világháborúig pedig az államok többsége már mindhárom kockázat ellen rendelkezett valamilyen programmal. Ennek ellenére évtizedekig tartott, míg az első társadalombiztosítási törvényeket a három említett terület mindegyikén az összes nyugat-európai országban meghozták (Svájc csak 1946-ban vezette be a baleset- és betegségbiztosítás mellett a nyugdíjbiztosítást is) (5.1. táblázat.)
Az új társadalombiztosítási programok kezdetben nem
voltak nagyvonalúak, de a dinamikus növekedés lehetőségét már ekkortól magukban
hordozták. A társadalombiztosítás szándéka ugyanis legfőképpen az, hogy a
rászorultság, a kiszolgáltatottság kialakulását eleve megelőzze. Az új
programok fő sajátosságai közé tartozott az is, hogy az állami törvényhozás
szabályozásán alapultak, s bizonyos csoportok számára a kötelező tagságot írtak
elő. A biztosítottakak rendszerint járulékfizetésre kötelezték, de a
befizetések mellett az állam és/vagy a munkaadók is hozzájárultak a
kiadásokhoz. Az új társadalombiztosítás nem csupán egyes szűk foglalkozási
ágakat érintett. Sajátossága továbbá, hogy csak a férfi keresőkre koncentrált,
s nem a nőkre és gyermekekre, mint a korábbi szegénysegélyezési programok.
Az egyes társadalombiztosítási programok bevezetésének sorrendjében szabályszerűség is látható. Először rendszerint az ipari balesetbiztosítás kapott zöld utat, ezt többnyire a betegségbiztosítás, majd a nyugdíjbiztosítás követte. A sorrendben mindazonáltal eltérések is láthatók. A munkanélküli-biztosítás általában az említett három program után került sorra. (Volt, ahol csak jóval a második világháború után, vagy egyáltalán nem hoztak létre ilyet.) (5.1. táblázat.)
A sorrend alakulásában nyilvánvalóan közrejátszott, hogy a balesetbiztosítás volt a leginkább összeegyeztethető a hagyományos és a 19. század végén még uralkodó liberális gazdaságpolitikai nézetekkel, melyek az egyéni felelősséget hangsúlyozták és az önsegélyt részesítették előnyben. Az egészségügyi és különösen a nyugdíjbiztosítás megszervezése a balesetbiztosításénál jóval nagyobb adminisztrációs feladatokkal járt és költségeket igényelt, s ezek nagyobb törést is jelentettek a liberális elképzelésekkel. A munkanélküli-biztosítás illetve -segély viszonylagos késését pedig szintén az magyarázhatja, hogy a liberális gazdasági elvektől és a felelősségbiztosítási szemlélettől és jogtól a legnagyobb mértékű eltérést ennek bevezetése hozta.
Önmagában a bevezetés időpontja mindazonáltal keveset mond az adott jóléti program kiterjedtségéről/mélységéről. A korai programok általában úgynevezett „érési” folyamaton mentek keresztül, vagyis idővel kiterjedtek, egyre szélesebb körű juttatásokat biztosítottak. Ugyanakkor vannak példák arra is – különösen Skandináviában –, hogy a viszonylag későn induló biztosítások már kezdettől a lakosság vagy a foglalkoztatottak széles körének és nagy juttatásokat garantáltak.
A társadalombiztosítások szervezeti formáit illetően is erőteljes eltéréseket láthatunk a korai évtizedekben. Az egyik alapvető típusként az ún. kötelező biztosítás terjedt el, melyben az állam kötelezően előírta valamely biztosításban való részvételt, de azt nem határozta meg, hogy melyik biztosítóval lépjen kapcsolatba az ügyfél. A finanszírozásban az állam szerepe csekély maradt. Ez a megoldás Németország programjain kívül már a kezdeti – első világháború előtti – időszakban jellemezte az osztrák és a norvég társadalombiztosítást, s a brit társadalombiztosítási rendszerben is megjelent 1908-tól. Mind a német, mind a brit rendszer integrálta a már nagy számú önkéntes biztosítókat, de ugyanakkor önállóságukat is elismerte.
A másik típus, az államilag támogatott önkéntes biztosítás Belgium, Franciaország, Olaszország, Svédország, Dánia és Svájc programjaira volt kezdetben jellemző. Itt az állam szerepe az előzőnél lényegesen kisebb volt, s inkább csak a társadalombiztosítási rendszer működési kereteinek meghatározására és a működés ellenőrzésére illetve szubvencionálására korlátozódott. A juttatások többnyire arányban álltak a befizetett járulékokkal, s a különböző vagyoni helyzetű társadalmi rétegek közötti vertikális újraelosztás mértéke csekély volt. Ugyanakkor a magánbiztosítással szemben a járulékokat nem az egyéni kockázatok figyelembevételével állapították meg, vagyis e tekintetben szolidaritás érvényesült.
A két világháború között az állam gazdasági intervenciója lényegesen kiterjedt, s ez kihatott az állam jóléti szerepfelfogására is. A kötelező biztosítás ebben a periódusban mind elterjedtebbé vált az önkéntes biztosítási formák rovására. Megjelent azonban egy új forma is, az általános biztosítás (Volksversicherung). Ez az egész lakosságot átfogja, s az állami adminisztráció szervezi, vagyis az állam szerepe nyilvánvalóan nagyobb, mint a korábbi típusokban. Ezeket az általános programokat részben a biztosítottak finanszírozzák hozzájárulásaikkal, vagy inkább speciális adókkal, s ennyiben biztosításnak tekinthetők, de a járulékok és a juttatások között csak csekély kapcsolat létezik. Elsőként 1913-ban a svéd nyugdíjbiztosítást szervezték meg ilyen alapokon, majd a két világháború között más skandináv országok is ilyen általános nyugdíjbiztosításokat vezettek be. Ezeken túl is több helyen vezettek be olyan juttatásokat, melyeket kizárólag állami forrásokból fedeztek, mint pl. Németországban a 30-as években a családi pótlékot, s a munkanélküli segélyt. Ezen növekvő szerepvállalás mellett a különféle programok kiterjesztése a nem keresők, vagyis járulékot nem fizetők egyes csoportjaira szintén fokozta az állam társadalombiztosítási hozzájárulásait. Az állami támogatások azonban ennek ellenére – néhány skandináv országtól és Nagy-Britanniától eltekintve – továbbra sem domináltak a társadalombiztosítási költségvetésekben.
A modern szociálpolitika első intézményei meglepően
korán megjelentek Kelet-Közép-Európában is. Ausztriában – s ezzel a cseh
tartományokban – Németország után másodikként, Magyarországon pedig 1892-ben
harmadikként vezették be a munkások betegségbiztosítását. A második
világháborúig terjedő időszakban a kelet-közép-európai jóléti intézmények
fejlődési iránya más tekintetben is megegyezett a Nyugat-Európában
megfigyelhető trendekkel. Hasonlóságot láthatunk a társadalombiztosítási
programok differenciálódása és a rendelkezésre álló adatok alapján a
társadalombiztosítás belső szerkezete terén is, bár az első világháború után
Csehszlovákiában a biztosítottak köre nőtt gyorsan, Magyarország és
Lengyelország esetében viszont a juttatások relatív szintje volt magas, megközelítve a kontinens nyugati
felén kialakult viszonyokat. (Lásd még: 5.1. ábra.)